О С О Б Е Н О М Н Е Н И Е
на съдиите Красимир Влахов и Атанас Семов по к. д. № 7 от 2022 година
Настоящото особено мнение няма за цел да подлага на критика възприетото от мнозинството решение относно поставените от Пленума на Върховния административен съд въпроси и изложените в негова подкрепа аргументи, а представлява мотивирано изложение относно начина, по който според нас Конституционният съд трябваше да отговори на поставения за разрешаване конституционен проблем.
Поначало смятаме, че на тълкувателните въпроси, уточнени в определението за допускане на искането за разглеждане по същество от 17.05.2022 г., следваше да се отговори общо, тъй като вторият въпрос (относно конституционната допустимост дейността на Инспектората към ВСС да се преустанови за неопределено време поради неизбиране на нови членове на мястото на тези с изтекъл мандат) няма самостоятелно значение и не поставя отделен конституционен проблем, изискващ самостоятелен отговор. По същество проблемът, пред който сме изправени, е свързан единствено с преценката дали от общия дух и принципите на Основния закон се извежда принцип на непрекъснатост при функционирането на Инспектората към Висшия съдебен съвет, по силата на който членовете на органа продължават да изпълняват правомощията си след изтичане на мандатите им, ако Народното събрание не е избрало нови членове. Поддържаме, че решението на този проблем изискваше формулиране на тълкувателен диспозитив в следния смисъл:
Конституцията не допуска главният инспектор и членовете на Инспектората към Висшия съдебен съвет да продължат да изпълняват правомощията си след изтичане на мандатите им, включително когато Народното събрание не е избрало нови на техните места.
Предварително трябва да се направи уговорката, че според нас произнасянето на Съда по настоящото дело се отнася единствено до възможността, респ. наложителността главният инспектор и членовете на ИВСС след изтичане на техните мандати да продължат изпълнението на функциите си, ако не са избрани нови членове на техните места, и не се отнася за други държавни органи, по отношение на които такава хипотеза евентуално би могла да възникне в бъдеще, и които при това имат различно място в системата на държавните органи и различни функции, състав и ред за конституиране. Не приемаме, че негласната аналогия с такива органи и необходимостта да се обезпечи тяхното функциониране в определен бъдещ момент следва да предопределя решението по това дело, чийто предмет е ясно очертан в тълкувателното искане. Затова нататък предлагаме подробни съображения в подкрепа на тезата, че съдържателната страна на мандата при всеки държавен орган е различна, а това е от обуславящо значение при преценяване на времевия характер на овластяването и конкретно относно възможността властническите функции да се упражняват и след изтичане на мандата.
В настоящото дело Съдът е изправен пред една изключителна хипотеза, за която Конституцията не предлага решение, именно защото поради своята изключителност тя надхвърля представите и допусканията, с оглед на които е създадена конституционната уредба. Опасното в случая е в това, че Конституционният съд, поемайки отговорност за чуждата безотговорност (в случая на Народното събрание), рискува да изведе по индуктивен път една тълкувателна конструкция – за абсолютна непрекъсваемост при функционирането на Инспектората към ВСС, а и изобщо на конституционно установените държавни органи – генерализирането на която е в състояние да предизвика повече и по-сериозни проблеми от този, който настоящото дело се домогва да разреши. При това за целта би се наложило Съдът да пренебрегне изгражданата си в продължение на десетилетия устойчива практика относно властническите мандати. Разбира се, при необходимост Съдът може и трябва да еволюира в разбиранията си, но „всяко отклонение от съществуващата практика трябва да бъде обосновано и оправдано“ (Решение № 3 от 28.04.2020 г. по к. д. № 5/2019 г.), а настоящият случай не е такъв.
По-долу излагаме съображенията си, обосноваващи предложения по-горе отговор на поставения пред Съда конституционен проблем.
Известно е, че мандатът включва както съдържателен, така и времеви елемент: представлява овластяване, предоставяне на правна възможност за осъществяване на определени властнически функции за определен период от време (Решение № 13 от 15.12.2010 г. по к. д. № 12/2010 г.). Следователно правилото е, че с изтичането на срока мандатът се прекратява, а с това и овластяването. В посоченото решение е разяснено и значението на мандатността „като защитен механизъм на демокрацията“ – от една страна гарантира последователност и приемственост в дейността на държавните органи, а от друга представлява юридическа гаранция за независимост на мандатния орган при осъществяване на предоставените му правомощия за определения срок. Заедно с това мандатът, ограничавайки за определен срок упражняването на властта, не позволява тя да се упражнява безсрочно. Изрично е посочено, че „изключена е безсрочността при упражняване на власт и това е завоевание на демократичната държава. В крайна сметка, всяка власт произтича от суверена и е израз на народовластие. Безсрочността е негово отрицание“.
Допускането членове на държавен орган, за които в Конституцията е предвиден мандат, да могат да упражняват правомощията си след изтичането на мандата, е предпоставка за най-чиста форма на зависимост, тъй като в рамките на своите мандати членовете на органа са относително защитени, докато след края им са в положение на несигурност и зависимост поради възможността органът, който ги избира или назначава, да може във всеки момент да сложи край на овластяването им. Това е напълно несъвместимо със самата идея за гарантиране на независимост чрез определяне на мандат.
Въз основа на тези принципни положения смятаме, че конституционосъобразното упражняване на властнически функции след изтичане на срока на мандата е допустимо само в случай, че Конституцията или законът (при мандати, уредени в закон) изрично предвиждат такава възможност. Това е посочено недвусмислено в Решение № 4 от 21.04.2005 г. по к. д. № 11/2004 г., в което е отчетено, че „принцип на непрекъснатост в изпълнение на длъжността на тримата магистрати (председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор, бел. наша) не се съдържа в Конституцията. Въвеждането на тази непрекъснатост е въпрос на законодателна преценка…“ Точно в този смисъл е и Решение № 1 от 07.03.2006 г. по к. д. № 7/2005 г., в което по отношение на мандата на конституционните съдии е прието следното: „Съдиите от Конституционния съд се избират или назначават за срок девет години без право на повторен мандат – чл. 147, ал. 2 от Конституцията. Смисълът на този срок е да се ограничи упражняването на правомощията на конституционните съдии в тези граници. На тази цел е подчинен и чл. 148, ал. 1, т. 1 от Конституцията, където на първо място сред основанията за прекратяване на мандата на конституционен съдия е посочено изтичането на деветгодишния срок. Поради императивния характер на този срок възможност за продължаването му не е предвидена в Конституцията. Член 148, ал. 3 от Конституцията не предоставя такава възможност с предвидения в нея едномесечен срок, тъй като той се отнася само за заместване на съдия с предсрочно прекратен мандат. Конституционният съд счита, че чл. 5, ал. 2 ЗКС е противоконституционен, защото предвижда възможност да се упражнява длъжността след изтичане на мандата, с което се изчерпват дадените правомощия.“.
Безспорно самата идея за държавност изисква непрекъснатост на държавното управление чрез система от установени в Конституцията и законите държавни органи. Универсален и приложим за всички държавни органи принцип на непрекъсваемост на функциите, който да дерогира времевото ограничаване на упълномощаването за времето на мандата Конституцията обаче не предвижда. Това е посочено изрично в Тълкувателно решение № 20 от 23.12.1992 г. по к. д. № 30/1992 г. по отношение на Народното събрание. Обърнато е внимание, че „според чл. 64 от Конституцията пълномощията на Народно събрание се прекратяват с изтичането на срока, за който е избрано, като според ал. 3 избори за ново Народно събрание се провеждат най-късно до два месеца след прекратяване пълномощията на предишното. Следователно съществува период, в който не функционира парламент, тъй като пълномощията на предишния са прекратени (изричен израз на конституционния текст), а новият още не е избран“. Посочено е изрично, че Конституцията не предвижда непрекъсваемост на функцията на парламента, тъй като „Народното събрание е постоянно действащ орган, но за времето на неговата легислатура, за времето на неговия мандат“. Изведен е изводът, че парламентарният режим на управление „не означава, че държавата не може да съществува без парламент или че губи същината си по чл. 1, ал. 1 поради предсрочното прекратяване на пълномощията на Народното събрание“. Затова изрично е отбелязана необходимостта непрекъсваемостта във функционирането на парламента да е уредена изрично, като е посочено, че българският Основен закон „не съдържа разпоредба, подобна на тази на чл. 39, ал. 1 от Основния закон на ФРГ, според която мандатът на Бундестага се прекратява с конституирането на новия Бундестаг, или на чл. 61, ал. 3 от Конституцията на Италианската република, според която пълномощията на предишните камари се продължават до свикването на новите камари“. В Решение № 1 от 23.03.2004 г. по к. д. № 1/ 2004 г. е аргументирано, че правният режим на мандата на различните държавни органи е различен и поради това разпоредбата на чл. 97, ал. 3 от Конституцията относно непрекъснатостта на упражняване на функцията на държавния глава е неприложима по аналогия към други органи с различна конституционна уредба на мандата и ред на конституиране. Именно защото Конституцията не предвижда и не абсолютизира необходимост от непрекъснатост на упражняване на държавната функция по отношение на всички държавни органи, в Решение № 13 от 2010 г. е посочено изрично, че има случаи, при които е „невъзможно осъществяването на функциите на органа“. Като примери са посочени: „оставката на всички членове на колективен орган; оставката на членове, така че да не може да се формира мнозинство; намаляване на броя на членовете под определения от закона минимум; непопълнена квота, когато мандатният орган се изгражда на квотен принцип и др.“.
В Решение № 13 от 2010 г. също така е разяснено, че двете страни на мандата – съдържателност и срочност – са неразривно свързани, като „съдържателната страна на мандата определя и продължителността на овластяването“. Във връзка с това е посочено, че „мандатното правоотношение не би могло да има еднакъв правен режим, тъй като и съдържанието на предоставената власт (правомощия) може да бъде, и е различно“. Именно по този причина конституционният или обикновеният законодател преценява в кои случаи естеството на властническата функция изисква непрекъснатост при нейното упражняване, и урежда това изрично по един или друг избран от него начин – включително (но не само) чрез продължаване на овластяването след изтичане на мандата.
Във връзка с горното, анализът на нормативната уредба показва, че в случаите, когато за функционирането на държавата е необходимо да се осигури непрекъснатост при осъществяването на функцията на определен орган, по преценка на законодателя има нарочна уредба на конституционно или законово равнище, като при това способите, чрез които се осигурява тази непрекъснатост, са различни. Така чл. 64, ал. 2 предвижда продължаване на пълномощията на Народното събрание – по изключение и само в случай на война, военно или друго извънредно положение; чл. 111, ал. 3 осигурява непрекъсваемост при ръководството и осъществяването на външната и вътрешната политика в лицето на Министерския съвет; чл. 97, ал. 3 и 4 осигуряват непрекъсваемост при осъществяването на функциите на държавния глава. За други предвидени в Конституцията органи (Българска народна банка, Сметна палата, омбудсман, органи на местно самоуправление), чиято организация и ред на дейност се уреждат със закон, непрекъсваемостта на функцията е уредена с изрични законови разпоредби (чл. 12, ал. 4 от Закона за БНБ, чл. 19, ал. 2 от Закона за Сметната палата, чл. 13 и чл. 17, ал. 2 от Закона за омбудсмана, чл. 23, ал. 6 и чл. 46, ал. 6 и 7 от ЗМСМА). Впрочем, посочено е изрично в Решение № 12 от 30.07.2020 г. по к. д. № 1/ 2020 г., че функцията на президента „се отличава със своята непрекъсваемост, което има опора в редица конституционни разпоредби: чл. 93, ал. 5, чл. 97, ал. 3 и ал. 4, чл. 99 от Конституцията“, т.е. принципът на непрекъсваемостта при президентската институция е проведен посредством нарочна уредба.
Уредбата относно управителните органи на БНБ много добре илюстрира, че осигуряването на непрекъснатост при осъществяването на властническата функция се урежда от законодателя, който преценява както необходимостта, така и конкретното средство за нейното постигане в различните хипотези, при които следва да се обезпечи непрекъснатото функциониране на органа. Така според чл. 12, ал. 7 ЗБНБ, при подаване на оставка от член на Управителния съвет, правомощията на този член се прекратяват след изтичането на три месеца от подаването й, ако в този срок не е избран или назначен нов член на Управителния съвет. Същевременно принципът на континюитета е проведен по различен начин в хипотезата на изтекъл мандат на член на Управителния съвет и неизбран, респ. неназначен на негово място – в този случай членът на Управителния съвет с изтекъл мандат продължава изпълнението на правомощията си до произвеждането на нов избор, съответно до назначаването, без да е предвиден времеви предел на продължаващото след изтичане на мандата овластяване (чл. 12, ал. 4 ЗБНБ).
За главния инспектор и членовете на Инспектората към ВСС обаче такава уредба няма нито в Конституцията, нито в закона (друг е въпросът конституционно допустимо ли е изобщо със закон да се преодолява установена в Конституцията точно определена времева рамка на овластяването, какъвто е случаят с членовете на Инспектората към ВСС). Както е посочено в Решение № 4 от 2005 г., това е въпрос на законодателна преценка, която Съдът не може да изземе по тълкувателен път. Конституционният съд няма власт да овластява и в частност да продължава изтекли мандати (както и да валидира актове и действия, извършени след изтичане на мандата) – тази компетентност в разглеждания случай принадлежи изключително на парламента, който избира членовете на Инспектората към ВСС и който разполага с нормотворческа власт, вкл. за изменение и допълнение на Основния закон (чл. 153 от Конституцията). В този смисъл непрекъсваемостта при осъществяването на държавната функция не е естествено и подразбиращо се състояние на всички държавни органи, а принципна необходимост, която следва да бъде обезпечена преди всичко нормативно по преценка на законодателя (както е посочено изрично в цитираното по-горе тълкувателно Решение № 20 от 1992 г. по отношение на парламента), а след това – посредством предприемане на дължимото активно поведение за избор или назначаване на персоналния състав съответните органи. Както едното, така и другото обаче решително е извън конституционната компетентност на Съда.
Освен това, липсата на нарочна конституционна или законова уредба, предвиждаща непрекъснатост при осъществяване на функцията на Инспектората в хипотезата на изтекли мандати на неговите членове според нас не е случайна. Съгласно чл. 117, ал. 1 от Основния закон конституционната функция на съдебната власт (юдикативата) е защита на правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата, която по смисъла на ал. 2 се осъществява от съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите. Иначе казано, съдебната функция се осъществява от тях, а нейната непрекъснатост не е поставена под заплаха предвид наличието на множество органи на съдебната власт, структурирани по вертикала и хоризонтала, които не позволяват в нито един момент да възникне „вакуум“ при упражняване на тази дейност, представляваща задължителен фундамент на всяко държавно организирано общество. Затова според нас не е в конфликт с Конституцията състояние, при което в определени, изключителни случаи (каквато е хипотезата на изтичане мандатите на членовете на органа и неизбрани нови на техните места) осъществяването на функциите на Инспектората временно се преустановява поради обективна невъзможност (по смисъла на Решение № 13 от 2010 г.), тъй като това състояние все пак няма да постави под заплаха правосъдната функция на държавата, упражнявана от органите на съдебната власт. Нещо повече, в разглеждания случай това временно и изключително състояние произтича от необходимостта да се зачете тъкмо Основният закон и конкретно установеното в него времево ограничаване на овластяването в правовата и демократична държава. Инспекторатът към ВСС е административен орган на съдебната власт с важни контролни функции, обезпечаващи нейната отчетност, но самата тази власт не се осъществява чрез неговата дейност, а чрез дейността на: съдилищата по правораздаване, вкл. контрол за законност на актовете и действията на административните органи; прокуратурата чрез действията по привличане към наказателна отговорност, ръководство на разследването и другите посочени в чл. 127 от Конституцията функции; следователите чрез осъществяване на разследване според чл. 128 от Конституцията. Във връзка с това в Решение № 8 от 01.09.2005 г. по к. д. № 7/2005 г. е посочено изрично, че според „съществуващата конституционна уредба на правомощията, функциите и задачите на съдилищата в Република България“ те са „основен носител на съдебната власт“. Впрочем, за да се илюстрира, че Инспекторатът към ВСС не е част от „носещата конструкция“ на държавния механизъм и следователно необходимостта от осигуряване на непрекъснатото му функциониране не е основание за пренебрегване на ясни конституционни разпоредби относно времевите предели на овластяване на неговите членове, е достатъчно да се посочи, че органът е създаден едва с изменението на Конституцията през 2007 г., като в предшестващия период от влизане в сила на Основния закон през 1991 г. липсата на такъв по никакъв начин не е компрометирала и поставила под угроза установения модел на държавно управление. Разбира се, функционирането на Инспектората към ВСС е важна, при това конституционна гаранция за отчетността на съдебната власт, но все пак далеч не е единствената, доколкото законодателството предвижда достатъчно други ефективни механизми за контрол над дейността на органите на тази власт без засягане на независимостта на магистратите (вкл. изведени на конституционно равнище – чл. 129, ал. 3, т. 5, чл. 130а, ал. 5, т. 1-5, чл. 130в, т. 3 от Основния закон) посредством правомощията на Висшия съдебен съвет, на министъра на правосъдието и на административните ръководители. От тази гледна точка временното преустановяване на дейността на Инспектората към ВСС, макар и безспорно да е неприемливо и укоримо (в хипотезата на проявено от парламента в нарушение на Конституцията бездействие при избор на членовете на органа), все пак не е конституционно нетърпимо, още повече предвид наличието на пределно ясно формулирана конституционна разпоредба относно времевото ограничаване на властническото овластяване, която следва да бъде зачетена.
Не можем да приемем като аргумент в подкрепа на обратната на поддържаната от нас теза обстоятелството, че Конституцията не предвижда изрично прекратяване на мандатите на членовете на Инспектората с изтичане на срока, за който са избрани, докато за конституционните съдии и изборните членове на ВСС това е регламентирано изрично (чл. 148, ал. 1, т. 1 и чл. 130, ал. 8, т. 1). Всъщност Основният закон изобщо не съдържа уредба на основанията за прекратяване на мандатите на главния инспектор и инспекторите (уредбата на този въпрос се съдържа в закона). Очевидно от това обаче не следва, че по смисъла на Конституцията мандатите им не подлежат на прекратяване на каквото и да е основание. Нещо повече, чл. 48 ЗСВ урежда основанията и реда за освобождаване от длъжност на главния инспектор и инспекторите само „преди изтичане на мандата им“, и в този смисъл законодателят мълчаливо (но очевидно) приема прекратявано на мандата с изтичане на срока за толкова естествено и подразбиращо се, че не се нуждае от нарочна регламентация.
Независимо от горното, обръщаме внимание, че ако по тълкувателен път се изведе принцип на непрекъснатост при упражняване на функцията на държавните органи и в частност на Инспектората към ВСС, който да дерогира установената в Конституцията времева рамка на овластяването на неговите членове, този принцип би следвало да е приложим към всички хипотези на прекратяване на мандата, а не само към тази на изтичане на неговия срок (в противен случай самият принцип на непрекъснатост би се обезсмислил, тъй като по естеството си не би могъл да търпи изключения, щом Конституцията не допуска функционирането на органа да бъде преустановено). Иначе казано, този принцип предполага конструкция, която да гарантира, че във всички случаи органът ще функционира и не би могъл да възникне конституционно недопустима празнота при упражняване на предоставената му компетентност. Това би се отнасяло например и за случаите на подадена оставка (според чл. 48, ал. 1, т. 1 ЗСВ главният инспектор и инспекторите се освобождават предсрочно от длъжност поради подадена оставка, за която законът не предвижда необходимост от акт на приемане). Но ако Конституцията изисква непрекъснато функциониране на Инспектората към ВСС, биха ли могли всички негови членове да подадат оставка? При прилагане на принципа на континюитета отговорът ще е отрицателен, защото като резултат няма да има функциониращ Инспекторат (тъкмо във връзка с това цитираният чл. 12, ал. 7 ЗБНБ опитва да примири двата принципа – на континюитета и на свободната воля, чийто израз е подадената оставка). Само че отказът да се приеме подадена оставка би противоречал на „правото на свободна воля (чл. 6, ал. 1)“, както и на „правото на свободен избор на професия и място на работа (чл. 48, ал. 3)“ – Решение № 2 от 30.01.2018 г. по к. д. № 8/2017 г. Както е посочено във вече цитираното Тълкувателно решение № 13 от 2010 г., самата Конституция не изключва хипотези, при които даден орган обективно не е в състояние да функционира, и в тези случаи принципът на непрекъсваемостта очевидно няма как да бъде приложен. По същия начин няма как да се обезпечи функционирането на Инспектората, ако всички или повечето му членове починат, изпаднат в трайна фактическа невъзможност да изпълняват задълженията си повече от едно година, не отстранят несъвместимост и пр. (чл. 48, ал. 1 ЗСВ).
Обстоятелството, че даден орган има конституционна регламентация, подчертаваща значението му за функционирането на държавата, не може да е аргумент за обосноваване и абсолютизиране на принципа на континюитета по отношение на него. Според чл. 91а от Конституцията такъв орган е например омбудсманът, но законът не урежда по какъв начин се обезпечава функцията на омбудсмана при предсрочно прекратяване на мандатите на омбудсмана и на заместник-омбудсмана – например поради подаване на оставка, която не подлежи на приемане, а само на обявяване от председателя на Народното събрание (чл.15, ал.2 във връзка с ал.1, т.6 от Закона за омбудсмана). В този случай очевидно тази функция няма да се осъществява през неопределен период от време до избора на нов омбудсман, което не може да бъде преодоляно с каквато и да е тълкувателна конструкция. Ще е пресилено обаче да се поддържа, че държавният ред би бил недопустимо подкопан от конституционна гледна точка, ако за определен период от време конституционната функция на омбудсмана не се осъществява поради липса на титуляр. Именно затова и в многократно цитираното Решение № 13 от 2010 г. недвусмислено е заявено, че в определени случаи функционирането на даден орган може да е обективно невъзможно. Опитът да се преодолее тази произтичаща от живота невъзможност със средствата на правото е в състояние по-скоро до компрометира средството (в случая Конституцията), отколкото да постигне устойчив, убедителен и ефективен резултат.
В случая с Инспектората към ВСС, обусловил необходимост от исканото тълкуване на Конституцията, е налице неуредена в Конституцията хипотеза, предизвикана от бездействието на органа по избирането, която обаче не е основание да формулираме универсален принцип, дописвайки Основния закон, като при това прилагането на този принцип към други хипотези на невъзможност органът да изпълнява функциите си (например оставка на всички негови членове) е очевидно невъзможно, а това обезсмисля компромиса с установеното в Конституцията времево ограничаване на овластяването, какъвто компромис този принцип налага. Как се прилага принципът на континюитета например при смърт или трайна фактическа невъзможност да изпълняват функциите си всички или повечето членове на колективния орган, при установяване на несъвместимост и пр.? Примерите изглеждат екзотични до степен на невероятност, но такава е и хипотезата, пред която сме изправени – четири поредни легислатури да пренебрегнат пряко произтичащо от Конституцията задължение да попълнят състава на предвиден в Конституцията колективен орган с изтекли мандати на всички негови членове.
Всъщност законодателят е провел принципа на континюитета по отношение на членовете на Инспектората към ВСС, но при зачитане на установената в Конституцията пределна продължителност на осъществяване на властническите функции в рамките на мандата. В чл. 44, ал. 1 ЗСВ е предвидено, че Народното събрание избира главен инспектор и инспектори не по-рано от 6 месеца и не по-късно от два месеца преди изтичането на техния мандат, което е ясен израз на разбирането, че при изтичането на мандата им членовете на Инспектората не могат да продължат да изпълняват функциите си и е гаранция за непрекъснатост при функционирането на органа при подразбиращо се изпълнение от страна на парламента на конституционното му задължение да избере новия персонален състав на органа. Продължаване на правомощията на инспекторите с изтекъл мандат обаче не е предвидено, защото това би влязло в противоречие с Основния закон, който не допуска такава възможност.
Обръщаме внимание на опасността, при възприемане на обратната на поддържаната от нас теза по предмета на делото, да се стигне до неограничено във времето овластяване (конкретно на членовете на Инспектората на ВСС, а по аналогия – и на други държавни органи), като тази възможност може лесно да се превърне в злоупотреба от страна на политическата власт чрез поддържане за неопределено време на „правилните“ хора без гаранциите за независимост, които дава мандата. В разглеждания случай при това се стига и до абсурдния резултат, при който овластяването на инспекторите с изтекли мандати да продължат да заемат длъжностите си да е функция на поведението на малцинството народни представители поради отказа им да участват във формирането на конституционното мнозинство от 2/3 за избор на нов състав на Инспектората (чл. 132а, ал. 2 и 3 от Конституцията), като по този начин се рискува напълно да се компрометира наглед добрата идея за избор с квалифицирано мнозинство като гаранция за професионализъм и надпартийност при избора. Резултатът ще бъде фактическо овластяване за нов (при това възможно неограничен по време) мандат с гласовете на малцинството от народните представители, което категорично лишава така овластените от каквато и да е демократична легитимност (именно в този смисъл в Решение на Федералния конституционен съд на ФРГ от 10.07.1990 г. по дело 984/87, посветено на аналогичен на разглеждания проблем, свързан с мандата на конституционните съдии, се предупреждава за възможността „дори малцинство от избирателния орган да може да продължи мандата на съдия за неопределено време“). При това разпоредбата на чл. 132, ал. 4 от Конституцията изрично забранява главният инспектор и инспекторите да бъдат избирани повторно за два последователни мандата, а продължаващото изпълнение на функциите за неопределен период не само заобикаля тази конституционно забрана, но е възможно и да я надхвърли, ако това състояние продължи дори повече, отколкото е продължителността на мандата, както е напълно вероятно да се случи.
По смисъла на чл. 132а, ал. 2 и 3 от Конституцията главният инспектор и инспекторите имат индивидуални мандати (според чл.132а, ал. 2 от Конституцията главният инспектор „се избира“, а според ал. 3 инспекторите „се избират“, като чл. 46 ЗСВ изрично пояснява, че всеки от тях се избира „поотделно“). Именно защото мандатите на членовете на органа са уредени като индивидуални, чл. 49 ЗСВ предвижда, че при предсрочно прекратяване на мандата на главния инспектор или на инспектор се избира нов за пълен мандат (за сравнение, уредбата по отношение на членовете на ВСС е различна – според чл. 130, ал. 9 от Конституцията при предсрочно прекратяване на мандата на изборен член на органа избраният на негово място довършва неговия мандат). Самият орган Инспекторат към ВСС няма собствен мандат, още повече като се има предвид, че мандатът на главния инспектор е с различна продължителност (чл. 132а, ал. 2 от Конституцията). Във връзка с това, много по-коректно е да се говори не за „мандата на главния инспектор и инспекторите“ (защото единен техен мандат няма), а за мандати, респ. за длъжност на главен инспектор и на инспектор. Нормално е да се предполага, че инспекторите ще се избират едновременно и мандатите им ще съвпадат във времево отношение, но е напълно възможно това да не се случи – например ако някои от членовете бъдат избрани по-късно, както и в посочената хипотеза на предсрочно прекратен мандат, уредена в чл. 49 ЗСВ. Следователно, ако се приеме, че принципът на непрекъснатост на властническата функция следва да има превес над мандатността, този принцип би следвало да се приложи за всеки от индивидуалните мандати, резултатът от което би бил, че необходимостта от обезпечаването на този принцип не би позволила нито един мандат да остане непопълнен, докато не бъде избран нов член на органа (за разлика от други държавни органи Инспекторатът към ВСС не функционира на ротационен или квотен принцип, при който прекратяването на отделни индивидуални мандати не препятства функционирането на органа, както е посочено в Решение № 13 от 2010 г.). Ако такъв кадрови „вакуум“ обаче е противоконституционен, ще следва, че органът е нелегитимен, ако съставът му не е попълнен, и всички негови актове, постановени в непълен състав, биха били недействителни. Тази логическа последица от абсолютизиране на принципа на континюитета при индивидуалните мандати, разбира се, е крайна, житейски непригодна и рискува да постави под въпрос актовете на редица колективни органи с изтекли мандати на всички или някои членове, продължили без изрична нормативна уредба да изпълняват функциите си. От изложеното следва, че извеждането по тълкувателен път на принцип на непрекъснатост при функционирането на колективни органи, чиито членове имат индивидуални и независими един от друг мандати, всъщност рискува опасно да подкопае тяхното законосъобразно функциониране и действителността на актовете им – последица, точно обратната на целта, преследвана с решението по настоящото дело, и несъвместима с Конституцията.
Да не говорим за напълно възможната хипотеза Народното събрание да избере само част от новите членове на Инспектората (според чл. 46 ЗСВ те се избират поотделно) – как ще се прецени кои от досегашните членове ще напуснат и кои ще продължат да изпълняват функциите си до избора на нови?
Впрочем, самият Конституционен съд олицетворява необходимостта да се съблюдават установените в Основния закон времеви ограничения при овластяването. Тъкмо по този причина понастоящем Съдът работи в състав от само десет съдии – поради неизпълнение от страна на Народното събрание на конституционното му задължение да избере нови съдии на мястото на двамата съдии с изтекъл мандат, т.е. аналогията с предмета на настоящото дело е повече от очевидна, още повече като се има предвид, че мандатите както на конституционните съдии, така и на инспекторите към ВСС, са индивидуални. Но ако е вярна тезата, според която при колективните органи, чиито членове имат индивидуални мандати, непрекъснатостта на функцията следва да има превес над времевото ограничаване в рамките на мандата, Конституционният съд би следвало да реши настоящото дело в пълен състав от дванадесет съдии, от които двама с вече изтекли мандати.
Към настоящия момент ситуацията, в която се намира Инспекторатът към ВСС, е отговорност на парламента в качеството му на субект както на конституираща, така и на нормотворческа функция. Ако Конституционният съд обаче приеме, че при неизбиране на нови членове властовото упълномощаване на инспекторите продължава неограничено във времето, не само ще си присвои компетентност на Народното събрание по въпрос, ангажиращ неговата изключителна преценка по гореизложените съображения (и с това ще превърне във фактически автор на нова конституционна уредба), но и ще поеме занапред отговорността за това състояние. Както и отговорността за всички подобни хипотези, които ще възникнат занапред по отношение на други държавни органи, за които това решение навярно, макар и според нас неоснователно, ще се прилага по аналогия.
Убедено смятаме, че върховенството на правото ще е в много по-голяма степен защитено, ако решението по настоящото дело беше отправило ясно послание за недопустимост държавните органи да пренебрегват вменените им от Конституцията задължения и по този начин да изиграе ролята на своеобразно „ранно предупреждение“, с което да дисциплинира тяхното поведение занапред при стриктно спазване на изискванията на Основния закон, дори и с цената на това временно да се преустанови функционирането на Инспектората към ВСС (включително като се отчита възможността да се приеме, че за периода след изтичането на мандатите на членовете му неговите актове и действия са недействителни), респ. и на други конституционно установени органи, които занапред могат да се окажат в аналогично положение. Убедени сме впрочем, че ако Конституционният съд постанови такова решение, попълването на състава на тези органи би било основен приоритет на следващата легислатура, докато при противоположен изход на делото решаването на проблема може отново удобно да бъде отложено за неопределено време, в зависимост от динамиката на политическата конюнктура, а не според изискванията на Основния закон.
Опасяваме се, че в стремежа си отговорно да обезпечим една важна държавна функция при проявена от парламента безотговорност, рискуваме да подменим самата философия на предоставената на Конституционния съд изключителна компетентност в качеството му на върховна юрисдикция по защита и гарантиране на върховенството на Основния закон. Като такъв работата му е да пази и наложи Конституцията като инструмент за контрол над властите, а не да я използва като средство за оправдаване и саниране на техните нарушения (вкл. и нарушения на самата Конституция). Защото хипотезата, с оглед на която в настоящото дело се иска от Съда да упражни тълкувателната си компетентност, по същество е свързана тъкмо с нарушаване на Основния закон от страна на Народното събрание. Не смятаме обаче за възможно едно нарушение на Конституцията да представлява основа за обосноваване на незаписан в Конституцията принцип, още повече като се има предвид, че нарушението засяга изрично формулирана конституционна разпоредба, докато въпросният принцип се извежда чрез тълкуване, представляващо фактическо и според нас неоснователно дописване на конституционния текст. Неприемливият според нас резултат ще е практическото обезсмисляне на мандатите в техния времеви аспект, като по този начин повелителна и нетърпяща отклонение конституционна уредба ще се превърне в чисто пожелателна.
Очевидно е, че за възприемане на обратната на поддържаната от нас теза по настоящото дело в много голяма степен са от значение съображения, свързани с конкретната политическа ситуация – невъзможност за формиране на стабилно парламентарно мнозинство в няколко поредни легислатури и очаквания, че такова трудно ще бъде постигнато и след непосредствено предстоящите парламентарни избори, което прави съмнително постигането на предвиденото в чл. 132а, ал. 2 и 3 от Конституцията квалифицирано мнозинство за избор на главен инспектор и членове на Инспектората към ВСС. Може ли обаче едно временно състояние на политическото представителство и свързаният с него фактически отказ на най-представителния държавен орган да изпълни конституционните си задължения да бъдат основа за изграждане на тълкувателна конструкция на Основния закон, който представлява фундамент на държавния и правовия ред и би следвало да гарантира тяхната стабилност? Казано по-просто, не приемаме, че конкретна политическа ситуация и обусловените от нея нарушения на Конституцията могат да „пишат“ самата Конституция. Защото, както далновидно предупреждава проф. Живко Сталев („Нормативната сила на фактическото“), „ако фактически установеният строй се укрепи и бъде трайно прилаган, писаната конституция ще бъде неизбежно изместена и заместена от противоречащата ѝ конституционна действителност /…/. Касае се за връхна проява, защото конституцията предопределя цялата правна система, пронизва всички нейни разпоредби: вместо да бъдат обусловени от писаната конституция, те се оказват обусловени от фактически действащата конституция, защото с нея се съобразяват всички правосъздаващи и правоприлагащи държавни органи. Поради тази причина нормативната сила на фактическата конституция е много по-неумолима и ефикасна, отколкото други проявни форми на зависимостта на правото от социалната действителност. За тази неумолимост и ефикасност допринася и безконтролността на върховните държавни органи под действието на фактическата конституция“.
Не намираме по-подходящ финал на мотивите на особеното ни мнение по това дело.
Съдии:
Красимир Влахов
Атанас Семов