решение

Р Е Ш Е Н И Е  № 14 

София, 17 ноември 2022 г.

 (Обн., ДВ, бр. 94 от 25.11.2022 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Павлина Панова, членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, при участието на секретар-протоколиста Мариана Малканова разгледа в закрито заседание на 17 ноември 2022 г. конституционно дело №14/2022 г., докладвано от съдия Павлина Панова.

Производството е на основание чл. 149, ал. 1, т. 2, предл. първо във връзка с чл. 150, ал. 3 от Конституцията на Република България и е във фазата за решаване на делото по същество.

Конституционното дело е образувано на 11.07.2022 г. по искане на омбудсмана на Република България за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето (обн. ДВ, бр. 70 от 2004 г., посл. изм. и доп. бр. 62 от 2022 г.).

Атакуваната разпоредба допуска участие на лица с психични разстройства, по отношение на които е поискано по съдебен ред настаняване в лечебно заведение за задължително лечение, да участват в производството пред съда чрез видеоконферентна връзка. Такова участие може да бъде реализирано в случаи, когато здравословното състояние на лицето не позволява то да се яви в съдебно заседание, както и когато е обявено извънредно положение, военно положение, бедствие, епидемия, извънредна епидемична обстановка или при наличие на други форсмажорни обстоятелства. Тогава самоличността им се удостоверява от директора на болничното заведение или от упълномощено от него лице.

В искането си вносителят обосновава противоконституционност на тази разпоредба с противоречие с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), на конституционното право на защита на всеки гражданин във всички стадии на процеса (чл. 56 във връзка с чл. 122 от Конституцията), както и на правото на лична свобода и неприкосновеност (чл. 30, ал. 1 от Конституцията).

С Определение от 19.07.2022 г. Конституционният съд е допуснал искането на омбудсмана за разглеждане по същество, конституирал е заинтересувани институции, поканил е неправителствени и съсловни организации, както и изтъкнати специалисти от науката да представят становища и мнения по предмета на делото.

В изпълнение на предоставената им от Съда възможност становища и мнения са представили: Върховният касационен съд, главният прокурор на Република България, министърът на здравеопазването, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на юристите в България, Българската асоциация за европейско право, Българският хелзинкски комитет, Центърът за психично здраве „Проф. Н. Шипковенски“, Българската психиатрична асоциация, проф. д.м.н. Петър Маринов, проф. д-р Дарина Зиновиева, доц. д-р Владимир Велинов и доц. д-р Деяна Марчева.

Постъпилите по делото становища и мнения се разделят на две групи.

Първата група включва становища и правни мнения, изразяващи подкрепа на твърденията на вносителя за противоконституционност на оспорените разпоредби. В нея са становищата на Върховния касационен съд, главния прокурор на Република България, Висшия адвокатски съвет, Съюза на юристите в България, Българската асоциация за европейско право, Българския хелзинкски комитет, както и правните мнения на проф. д-р Дарина Зиновиева и доц. д-р Деяна Марчева.

Заинтересуваните страни заемат общата позиция, че атакуваната разпоредба не съответства на принципа на правовата държава във формален смисъл поради своята неопределеност и неяснота. Намират, че прилагането ѝ обуславя създаването на противоречива съдебна практика и наред с това накърнява основни права на засегнатите лица, което я прави конституционно нетърпима. Излагат съображения, че тя въвежда ограничения на законодателно ниво на тези права без лимит на действие във времето и без да е налице друго право или принцип от конституционен ранг, чиято защита оправдава подобни ограничения. Застъпват тезата, че законодателят не е обезпечил спазването на националните и международните стандарти, приложими към провеждането на това специфично производство, а именно: устно изслушване, състезателност и ефективна адвокатска защита. Изтъкват важността на пълноценната връзка между съдията, адвоката, психиатъра експерт и лицето с психично увреждане в съдебното производство и заключават, че електронният вариант на съдопроизводството не е способен да осигури такава. Аргументират, че видеоконференцията по самата си същност е средство, което опосредява придобиването на лично впечатление, което прави невъзможно придобиването на „непосредствено впечатление“ от съда. Направен е обзор на международните стандарти за прилагането на видеоконференциите в съдебния процес и са представени допълнителни аргументи от научни изследвания за негативния ефект на опосредената комуникация чрез аудио-визуални средства в контекста на процеса, особено по отношение на лица от уязвимите групи.

Втората група включва становищата на министъра на здравеопазването, Центъра за психично здраве „Проф. Н. Шипковенски“, Българската психиатрична асоциация, както и мненията на проф. д.м.н. Петър Маринов и доц. д-р Владимир Велинов, които приемат, че атакуваната разпоредба на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето не е противоконституционна.

Според тях тя улеснява и гарантира правото на достъп до правосъдие и представлява допълнителна гаранция за спазване на правото на защита поради възможността да се осигури пълноценна работа по съдебните производства дори в условията на пандемия и извънредни мерки. Застъпват тезата, че правото на закрила на здравето на човека е по-значимо и би следвало да има приоритет пред закрилата на свободата и личния живот, които може да бъдат временно и пропорционално ограничавани, когато и доколкото това се налага за целите на лечението. Смятат, че атакуваната разпоредба е логична, полезна и необходима, тъй като цели предпазване както на здравето на психичноболните пациенти, които често са с компрометиран имунитет, така и здравето на останалите участници в съдебното производство. Правят предложение да се предвиди задължението за присъствие на защитника в болничното заведение, както и подчертават полезността на практиката за провеждането на съдебните заседания на територията на здравното заведение не само с оглед спазване правата и здравето на пациента, но и с цел вникване на съда в правната и здравната проблематика, относима към производството по задължително настаняване за лечение.

Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, както и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:

I.                   Общи положения

Разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето (доп. ДВ, бр. 110 от 2020 г., в сила от 30.06.2021 г.), предмет на настоящото конституционно дело, гласи: „В тези случаи, както и при обявено извънредно положение, военно положение, бедствие, епидемия, извънредна епидемична обстановка или други форсмажорни обстоятелства, лицето, чието настаняване се иска, както и вещото лице, назначено да даде експертно мнение, може да участват в делото и чрез видеоконференция, като самоличността им се удостоверява от директора на болничното заведение или от упълномощено от него лице“. Нейното систематично място е в Раздел II „Задължително настаняване и лечение“ от Глава пета „Психично здраве“ на Закона за здравето. Раздел II съдържа нормите, указващи процесуалния ред за настаняване на лица с психични разстройства на задължително лечение. По своята същност производството е съдебно, протича в два стадия и има за предмет прилагане на вид превантивна принудителна административна мярка – задължително лечение, в случаи, когато поради заболяването си психичноболни лица могат да извършат престъпление, което представлява опасност за близките им, за околните, за обществото или застрашава сериозно здравето им (чл. 155 от Закона за здравето). Законът изисква наличието на две кумулативни предпоставки за настаняване на задължително лечение – медицинска (наличие на психично заболяване на едно лице от категорията на изрично предвидените в чл. 146, ал. 1, т. 1 и 2 – установено сериозно нарушение на психичните функции (психоза или тежко личностно разстройство), изразена трайна психична увреда в резултат на психично заболяване или умерена, тежка или дълбока умствена изостаналост или съдова и сенилна деменция) и социална (наличие на опасност поради някое от тези заболявания лицето да извърши престъпление, което представлява опасност за близките му, за околните, за обществото или застрашава сериозно здравето му).

Първият стадий на производството се инициира от прокурор или от директор на лечебното заведение, в което се намира лицето, чието настаняване на задължително лечение се иска. Той протича в открито съдебно заседание пред районен съд (чл. 156, ал. 1 във вр. с чл. 158, ал. 2 от Закона за здравето) с участие на лицето, прокурора, вещото лице и защитника. В хода му съдът трябва да прецени допустимостта на искането, отправено от прокурор или от директор на лечебно заведение (чл. 157 от Закона за здравето), и да изгради обосновано предположение за кумулативното наличие на медицинската и социалната предпоставка. При наличие на някой от рисковете по чл. 155 от Закона за здравето и при изразено от психиатъра съмнение за наличие на психично разстройство съдът назначава съдебнопсихиатрична експертиза, като определя начина и срока на изготвянето ѝ. При липса на обосновано предположение за кумулативното наличие на медицинската и социалната предпоставка съдът прекратява производството.

Вторият стадий протича отново в открито съдебно заседание (по чл. 162 от Закона за здравето) с участие на лицето, прокурор, защитник и вещите лица, изготвили съдебнопсихиатричната експертиза. Съдът изслушва експертното заключение, становището по нея на лицето, чието задължително лечение се иска, и след преценка на доказателствата се произнася с решение по необходимостта от задължително лечение. При допускането му той решава и въпроса за формата на задължително лечение – стационарно или амбулаторно, определя срока на задължителното лечение и лечебното заведение, където ще се проведе.

Според Закона за здравето участниците в съдебното производство са посочените в чл. 158, ал. 4 от Закона за здравето – психиатър, защитник и прокурор. Алинея 5, изр. първо на същия чл. 158 изрично изисква участие и на лицето, за което се иска задължително лечение, и съдържа общото правило, че то трябва да бъде разпитано лично и ако възникне необходимост, може да бъде доведено принудително в съдебната зала за тази цел, защото съдът е длъжен да придобие непосредствено впечатление за неговото състояние. Разпоредбата, предмет на настоящото дело – изр. трето на алинея 5, въвежда изключения от това правило, позволявайки участието на лицето и на вещото лице чрез видеоконферентна връзка. Разпоредбата е приета от 44-тото Народно събрание с §36 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс (ЗИДГПК) (обн. ДВ, бр. 110 от 29.12.2020 г.). В мотивите към ЗИДГПК (сигнатура №022-01-69) законодателят е обосновал допълнението с необходимостта от подобряване на достъпа до правосъдие в контекста на извънредна епидемична обстановка, свързана с COVID-19, чрез използването на информационни и комуникационни технологии, както и с практически съображения, свързани с транспортиране на лицата до съдебната зала. Оспорваната пред Конституционния съд редакция на разпоредбата обаче е със значително разширен обхват и включва възможности за участие на лицето, чието задължително лечение се иска, и на вещото лице чрез видеоконферентна връзка, ако причини, свързани със здравословното състояние на лицето, налагат това, както и всякакви други форсмажорни обстоятелства, включително, но и не само при обявено извънредно положение, военно положение, бедствие, епидемия и извънредна епидемична обстановка.

В искането омбудсманът поставя въпроса за съответствието на тези изключения с приложимите стандарти за достъп до правосъдие, за справедлив процес, отчитащ гарантирането на свободата и личната неприкосновеност на гражданите, и за ефективно реализиране на правото на защита във всеки стадий на процеса. Уредбата на тези стандарти на национално ниво се намира в преамбюла и в Глава втора от Основния закон – „Основни права и задължения на гражданите“. От гледна точка на националното законодателство уредбата на съдебното производство за настаняване на задължително лечение по реда на Закона за здравето е специална и доколкото не е предвидено друго, в това производство субсидиарно се прилагат разпоредбите на Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) (чл. 165 от Закона за здравето) и следователно – общите процесуалноправни гаранции в наказателния процес за зачитане на правата на задържаните, предвидени в националното законодателство или произтичащи от разпоредбите на Конституцията. Приложими критерии за задържане на психичноболни лица са предвидени в актове на правото на ЕС и международните споразумения, по които Република България е страна (чл. 5, ал. 4 от Конституцията). Такива са Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС) (ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 31 юли 1992 г. – ДВ, бр. 66 от 1992 г., обн. ДВ, бр. 80 от 02.10.1992 г., посл. изм. и доп. с Протокол №14 от 13.05.2004 г., ДВ, бр. 38 от 21.05.2010 г.), Международният пакт за граждански и политически права (МПГПП; ратифициран с Указ №1199 на Президиума на Народното събрание от 23.07.1970 г. – ДВ, бр. 60 от 1970 г., обн. ДВ, бр. 43 от 28.05.1976 г.), Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС) (публикувана в ОВ, C 303, 14.12.2007 г.).

 В допълнение, приложимите правни стандарти за задържане на психичноболни лица са развити последователно и недвусмислено в практиката на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ) и на Съда на Европейския съюз (СЕС). Възприетото разбиране от Конституционния съд по отношение на приложимостта на практиката на ЕСПЧ гласи, че „нормите на ЕКПЧ в материята на правата на човека имат общоевропейско и общоцивилизационно значение за правния ред на държавите – страни по ЕКПЧ, и са норми на европейския обществен ред. Ето защо, тълкуването на съответните разпоредби на Конституцията в материята на правата на човека следва да бъде съобразено във възможно най-голяма степен с тълкуването на нормите на ЕКПЧ. Този принцип на конформно тълкуване съответства и на международно признатата от България задължителна юрисдикция на Европейския съд по правата на човека по тълкуването и прилагането на ЕКПЧ“ (Решение №2 от 1998 г. по к.д. №15 от 1997 г., също и според Решение №3 от 2011 г. по к.д. №19 от 2010 г., Решение №1 от 2012 г. по к.д. №10 от 2011 г., Решение №11 от 2022 г. по к.д. №3 от 2022 г.). Когато изведените критерии от практиката на ЕСПЧ за упражняване на определено право са в съответствие с духа и разума на Конституцията, когато те съответстват на Основния закон, Конституционният съд би могъл да ги възприеме при преценката за конституционосъобразност на законова разпоредба. Следователно, осъществявайки контрол за конституционност по отношение на разглежданата разпоредба, Съдът следва да я анализира и обсъжда в съответствие с Основния закон и със стандартите за закрила на основните конституционни права, възприети в практиката му и вдъхновени от международноправните актове, както и с практиката по тяхното тълкуване и прилагане.

Конституционният съд вече е имал възможност да се произнесе с Решение №13 от 2021 г. по к.д. №12 от 2021 г. относно конституционосъобразността на участие чрез видеоконферентна връзка на лицата, по отношение на които по съдебен ред се взема мярка за неотклонение „задържане под стража“. Съображенията на Съда, изложени в решението по посоченото дело, следва да бъдат отчетени, доколкото са относими, и при произнасянето по настоящото дело, като се вземат предвид особеностите на производството за настаняване за задължително лечение и специфичното положение на лицата, по отношение на които то се прилага като принудителна мярка.

II. По отношение на съответствието с чл. 30, ал. 1 от Конституцията

Настаняването на задължително лечение на едно лице като принудителната мярка, предвидена в чл. 155 от Закона за здравето, засяга съществено личната сфера на психичноболните лица за срока на тяхното задължително лечение. В най-съществена степен тя може да доведе до ограничаване на правото им на лична свобода и неприкосновеност в случаите, когато лицето не изразява съгласие да се лекува. Доколкото с решението, приключващо производството, съдът се произнася относно формата на лечението – амбулаторна или стационарна, както и за срока на задължителното лечение, е видно, че за този период едно лице съществено е ограничено в свободния си избор да реши къде да пребивава и дали и кога да напусне определено място. При амбулаторното лечение лицето запазва правото си на свободно придвижване, но е длъжно да посещава редовно лечебното заведение за прегледи и да спазва предписаното му лечение. При стационарното лечение обаче то е ограничено до рамките на лечебното заведение, поради което стационарната форма на задължителното лечение се превръща в задържане по смисъла на чл. 30, ал. 2 от Конституцията. Такова е и трайното разбиране в юриспруденцията на ЕСПЧ по чл. 5, §1, б. „е“ КЗПЧОС, който предвижда забрана за лишаване от свобода, освен „законно лишаване от свобода… на душевноболни лица“, и то само в съответствие с процедури, предвидени в закона. Тази разпоредба въвежда стандарта за защита на правото на лична свобода на душевноболно лице (лице, страдащо от психично заболяване), доколкото всяка намеса в това право трябва да отговаря на критерии, гарантиращи допустимата намеса на държавата (вж. делото Станев срещу България, №36760/06, §143 – 147, както и цитираните в него решения на ЕСПЧ). Подобна е позицията, изразена и в практиката на СЕС по чл. 6 ХОПЕС, който се отнася до правото на свобода и сигурност и гарантира права при задържане, съответстващи на тези по чл. 5 КЗПЧОС. Според СЕС посоченият чл. 6 следва в съответствие с чл. 52, ал. 3 ХОПЕС да се тълкува в същия смисъл и със същия обхват както член 5 от КЗПЧОС съгласно тълкуването му от ЕСПЧ (вж. дело С – 467/18, §42 и сл.). Доколкото производството за настаняване за задължително лечение по Закона за здравето може да доведе до постановяването на мярка, включваща лишаване от свобода, която е обоснована не само по терапевтични причини, но и по съображения за сигурност, то според тълкуването на СЕС към него са приложими и стандартите, предвидени в Директива 2013/48/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година относно правото на достъп до адвокат в наказателното производство и в производството по европейска заповед за арест и относно правото на уведомяване на трето лице при задържане и на осъществяване на връзка с трети лица и консулски органи през периода на задържане и в Директива 2012/13/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно правото на информация в наказателното производство, предвидени за целите на наказателното производство. Въпреки че практиката на СЕС по повод ограничаване правото на лична свобода и неприкосновеност е постановена в контекста на наказателния процес, съгласно препращащата разпоредба на чл. 165 от Закона за здравето тя е относима и в производството за настаняване за задължително лечение.

От гледна точка на националния правен ред правото на лична свобода и неприкосновеност е изрично прогласено в ал. 1 на чл. 30 от Конституцията. То не спада към категорията на абсолютните права. При наличие на условия и по ред, изрично определени със закон, то би могло да бъде ограничено, ако ограничаващата мярка е предназначена да защити други ценности и интереси от конституционен ранг, т.е. да съществуват основателни причини, поради които е оправдано от гледна точка на обществения интерес правото да бъде ограничено. Ограничението следва да е пропорционално спрямо предвидената цел и да подлежи на ефективен съдебен контрол по надлежен ред, който отговаря на всички основни изисквания за справедлив съдебен процес. (Решение №11 от 2016 г. по к.д. №7 от 2016 г., Решение №14 от 2018 г. по к.д. №12 от 2017 г., Решение №9 от 2020 г. по к.д. №3 от 2020 г.).

В производството за задължително настаняване и лечение преценката на точния баланс между необходимостта от съхраняване на личната сфера на индивида и необходимостта за защита на правата и законните интереси на другите е предоставена на съда. Той има задача да установи, да прецени и се убеди налице ли са предпоставките, налагащи настаняването на лицето на задължително лечение: дали то страда от тежко психично заболяване, изрично посочено в закона, както и дали това му състояние поражда опасност да извърши престъпление, от което да пострадат близките му, околните или обществото или което застрашава сериозно собственото му здраве (чл. 155 от Закона за здравето). В този смисъл, ако изискуемите предпоставки са налице, то ролята на съдебния контрол върху задържането е да се прецени каква е точната степен на ограничение, която е обоснована и конституционно оправдана спрямо специфичното здравословно състояние на лицето и рисковете, които разкрива неговото поведение, но същевременно е достатъчна за осъществяване на целите на правосъдието в конкретното производство, без да ги надхвърля (чл. 31, ал. 4 от Конституцията).

В практиката на ЕСПЧ относно хипотезите на задържане на лица с психични заболявания са изведени основните изисквания, на които трябва да отговаря процедурата за задължителното настаняване и лечение, за да се приеме, че е в синхрон със закрилата, предоставяна на основните права на гражданите на национално и международно ниво, за да е налице „законно“ задържане на лице с психично разстройство по смисъла на чл. 5, §1, б. „е“ КЗПЧОС.

От една страна, освен в спешни случаи, трябва да бъде надлежно доказано пред съд, че съответното лице страда от психично разстройство, т.е. пред компетентен да установи това орган и въз основа на обективна медицинска експертиза; психичното разстройство трябва да е от вид или степен, които оправдават принудително задържане; и периодът на ограничаване на свободата е обвързан с продължителността на психичното разстройство (Shtukaturov v. Russia, №44009/05, §114; Winterwerp v. the Netherlands, №6301/73, §39; Станев срещу България, №36760/06, §145). В съдебното производството по Раздел II „Задължително настаняване и лечение“ от Закона за здравето съществува висока степен на съгласуваност между закрилата, уредена в националното и международното право, предоставена на едно лице в такава процедура.

От друга страна, достъпът до съд, въпреки че е важен като средство за предотвратяване на произвола при ограничаване на личната свобода, сам по себе си не е достатъчен да осигури справедливост и законност на производството за задължително настаняване и лечение, ако националната процедура, по която се развива то, не предоставя достатъчно гаранции срещу произвол. Тези гаранции предполагат законоустановеност както на материалноправни, така и на процесуалноправни мерки, които следва да обезпечат адекватно ниво на защита на правата и интересите на задържаното лице. Конституционният съд намира, че когато са застрашени личната свобода и неприкосновеност, механизмът на допускане на ограничаването им, предвиден в Закона за здравето, трябва да позволи на съда правилно да отчете всички релевантни фактори, за да прецени пропорционалността на ограничителната мярка, която трябва да приложи. Ролята на заложените в закона гаранции е да сведат всеки риск от произвол в това отношение до минимум. Необходима е такава съдебна процедура, която дава възможност на съда за личен контакт с лицето, подлежащо на задължително настаняване и лечение (вж. Решение №13 от 2021 г. по к.д. №12 от 2021 г.), и за непосредствено впечатление относно психичните способности на болното лице и относно обективността на заключенията на медицинската експертиза, което е негово задължение като решаващ орган. Наложително е съдът да има поне кратък пряк визуален контакт с лицето и за предпочитане е да го разпита, тъй като решение, постановено, без да го види или изслуша, според практиката на ЕСПЧ би било необосновано и в нарушение на принципа за справедлив процес (Shtukaturov v. Russia, №44009/05, §73).

Законоустановената процедура за настаняване и задължително лечение предвижда, че явяването на всички участници пред съда в открито заседание е „задължително“. Това се отнася както за вещото лице (психиатър), защитника и прокурора (чл. 158, ал. 4 от Закона за здравето), така и за самото лице, подлежащо на задължително настаняване и лечение, което задължително трябва да вземе участие в производството. Член 158, ал. 5 задължава съда да разпита лично лицето, чието настаняване се иска, като в последния случай Законът за здравето дори позволява ползването на мерки за принудителното му довеждане. В чл. 158, ал. 5, изр. второ законът вменява изрично задължение на решаващия орган да си състави непосредствено впечатление за здравословното състояние на лицето, подлежащо на задължително настаняване и лечение, в случаите, когато здравословното му състояние не позволява да се яви пред съда.

Атакуваната разпоредба на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето допуска изключение от тези принципни положения, като позволява лицето, чието настаняване се иска, и вещото лице да участват в производството чрез видеоконференция. Чрез нея законодателят прави сериозно отстъпление от стандарта на защита на правото на лична свобода и неприкосновеност на лицето, заложен в предходните разпоредби. Конституционният съд счита, че в съдебната процедура по задължително настаняване и лечение от изключителна важност за защитата на конституционната ценност на едно лице, каквато е неговата свобода, са личното, и то непосредствено, участие в производството и разпитът му, който трябва да бъде проведен „лично“. Само чрез непосредствен контакт между лицето и съда може да се изгради необходимата увереност в решаващия орган за наличието на кумулативните предпоставки (медицински и социални), обуславящи процедурата по задължително настаняване и лечение. Това би било непълноценно, ако контактът между тях е опосреден от технически средства за осъществяване на видеоконферентна връзка от болничното заведение, в което се намира лицето. Отдалечеността на контакта, който се осъществява чрез техническо средство, е пречка съдът да възприема ясно и точно поведението на лицето, отчитайки както спецификата на съдебното производство, така и особеното положение на лицето, неговата невербална комуникация, наличието на евентуално физическо и/или психическо въздействие върху него от лица, които може и да не са участници в процеса, както и потребността от медицинска помощ. Участието на експерт в производството по задължително настаняване и лечение е от изключителна важност, доколкото той според експертните си наблюдения дава заключение за наличие или липса на медицинската предпоставка, обуславяща извод за необходимост от такова лечение. След като присъствието на лицето, чието настаняване се иска, следва да е лично и непосредствено в съдебно заседание, то и участието на експерта трябва да бъде осъществено по същия начин. С оглед важното значение, което има заключението на вещото лице, за вземането на решение от съда е наложително експертът непосредствено да наблюдава поведението и реакциите на уязвимото лице и начина на участието му в съдебния процес. В хипотезата на участие чрез видеоконференция контактът между съда и участниците в производството (лицето и експерта) е „личен“ , но не е непосредствен (както го изисква чл. 158, ал. 5, изр. второ от Закона за здравето), което поставя в риск уязвимото лице, чието задължително настаняване и лечение се искат. Такъв контакт сериозно затруднява и дори би обезсмислил преценката за пропорционалност, която съдът трябва да извърши, за да вземе решение дали и по какъв начин (чрез амбулаторно или стационарно лечение) и за какъв срок да ограничи личната свобода и неприкосновеност на едно лице.

В същото време невъзможността за физическо присъствие на място в съдебната зала не позволява на лицето, чието задължително лечение се иска, пълноценно да реализира всички възможности за участие, предоставени му от закона като страна в производството, свързани с достъп и запознаване с доказателствата, възможност за отправяне на доказателствени искания, изразяване на становище по предмета на делото, директен контакт със своя защитник и др. Неговото уязвимо психическо и физическо състояние се явява допълнително препятствие за пълноценното му участие по този начин чрез видеоконференция, доколкото е възможно да затрудни способността му въобще да възприема фактите от обективната действителност, свързани с процеса. В такава хипотеза в практиката на ЕСПЧ е прието за обосновано да се предостави известна свобода на преценка на националните съдилища относно процесуалните мерки, които могат да предприемат, за да бъдат защитени интересите на лицата, които поради психични заболявания не са способни сами да бранят интересите си. Такива мерки могат да имат за резултат изменение или дори ограничаване на начина, по който лицата реализират процесуалните си права с оглед обезпечаване на законосъобразността и справедливостта в процеса на правораздаване, запазване на здравето на участниците. Но дори необходимостта от тези мерки не може да оправдае засягане на същността на правото на справедлив процес на индивида в такава степен, че да направи невъзможна реализацията на основните процесуални гаранции, прилагани при задържане на психичноболно лице, което по същество е лишаване от свобода (Winterwerp v. the Netherlands, №6301/73, §60; X and Y v. Croatia, №5193/09, §79; Shtukaturov v. Russia, №44009/05, §68; Storck v. Germany, №61603/00, §117).

 В заключение, като се имат предвид значимостта на засегнатото право на лична свобода и неприкосновеност и уязвимото състояние на лицето, чието настаняване се иска, не може да се приеме, че дигиталното провеждане на съдебния процес би могло да бъде равностойно по своя ефект на присъствено във физическия смисъл съдебно заседание с непосредствен контакт между решаващия орган, от една страна, и лицето, неговия защитник и експерта, от друга.

На основание гореизложеното следва да се приеме, че въпреки легитимната цел, обусловила въвеждането на мярката по чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето, а именно – опазване на живота и здравето на участниците в съдебното производство по настаняване за задължително лечение в контекста на извънредна епидемична обстановка, свързана със заразата от COVID-19, ефектът от нея засяга в конституционно нетърпима степен нормативно заложените процесуалноправни гаранции, защитаващи основното право на лична свобода и неприкосновеност на лицата в рамките на справедлив съдебен процес. Поради това Конституционният съд следва да обяви разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето, позволяваща участие на лицата в съдебното производство по прилагане на принудителна мярка задължително настаняване и лечение чрез видеоконферентна връзка, за противоконституционна поради противоречие с чл. 30, ал. 1 от Конституцията.

III. По отношение на съответствието с чл. 56 във вр. с чл. 122 от Конституцията

Правото на защита е лично, основно и неотменимо право на гражданите с процесуален характер, което, въпреки че би могло да действа самостоятелно, е по-скоро предназначено да служи за универсална гаранция на останалите конституционно установени материални права на гражданите (Решение №10 от 2010 г. по к.д. №10 от 2010 г.).

Характерна особеност на правото по чл. 56 от Конституцията е, че то създава позитивно задължение за държавата в лицето на законодателя да предвиди на законодателно ниво конкретни процесуални гаранции за реализиране на конкретното материално право, подлежащо на защита. (Решение №6 от 2010 г. по к.д. №16 от 2009 г., Решение №1 от 2008 г. по к.д. №10 от 2007 г.). Тези гаранции обвързват държавните органи при осъществяване на процеса на правоприлагане и съответно органите на съдебната власт при реализиране на техните правораздавателни правомощия. От гледна точка на едно задържано лице тези процесуални гаранции представляват процесуални права, които то следва да има възможност да реализира, като компоненти на конституционно признатото му право на защита във всички стадии на процеса (чл. 122 от Конституцията).

Най-важният от тези компоненти е вече разгледаното право на достъп до съд на всяко засегнато от ограничение на правата му лице. Без да е прогласен изрично в Конституцията, безпрепятственият достъп до съд е приет не само за национален стандарт, анализиран подробно в юриспруденцията на Конституционния съд, но и за международен такъв, широко застъпен в практиката на ЕСПЧ. В българската конституционна практика той се приема за неразделна част от по-общото право по чл. 56 от Конституцията (Решение №14 от 2014 г. по к.д. №12 от 2014 г., Решение №11 от 2016 г. по к.д. №7 от 2016 г.) и за задължителна предпоставка, за да могат да бъдат реализирани всички останали процесуални гаранции за правата на човека в рамките на съдебните производства (Решение №11 от 2016 г. по к.д. №7 от 2016 г., Решение №13 от 2021 г. по к.д. №12 от 2021 г.), доколкото в правовата държава съдебната защита на правата е определящата форма на защита. Особено голяма е значимостта на това право, когато става въпрос за ограничаване на личната свобода. Личният и непосредствен достъп до съд трябва винаги да е отворен пред задържаните лица, щом съдилищата са органите, които Конституцията овластява да правораздават. (Решение №1 от 2012 г. по к.д. №10 от 2011 г.). В този смисъл ЕСПЧ заема позицията, че „особено важно е засегнатото лице да има достъп до съд и възможност да бъде изслушано лично, а при нужда и чрез някаква форма на представителство. Без това то не би разполагало с „основните процесуални гаранции, прилагани при лишаването от свобода“ (Winterwerp v. the Netherlands, №6301/73, §60).

Вторият важен компонент на правото на защита, който намира своето специфично проявление в контекста на хипотези на ограничаване на правото на лична свобода и неприкосновеност, е правото на адвокатска защита. С оглед изключителната важност на правото на лична свобода и неприкосновеност конституционният законодател е предвидил процесуалните гаранции, относими към неговата реализация, на най-високо ниво – в Основния закон. Алинея 4 на чл. 30 от Конституцията съдържа правилото, че право на адвокатска защита възниква за лицата от момента на задържането им или на привличането им като обвиняеми, а ал. 5 на същия член прогласява тайната на комуникацията между задържаното лице и неговия защитник, както и неприкосновеността на кореспонденцията между тях. Процесуалните стандарти в Основния закон са обогатени и доразвити в НПК чрез разпоредбите на чл. 55, ал. 2 и на чл. 99, ал. 1, уреждащи правата на обвиняемия и на защитника в наказателния процес, които чрез правилото, съдържащо се в чл. 165, ал. 1 от Закона за здравето, намират своето субсидиарно приложение и в производството за задължително настаняване и лечение. В него лицето, чието настаняване на задължително лечение се иска, има същите права, каквито има обвиняемият – свободно да осъществява връзка със защитника си, да се среща насаме с него, да получава съвети и друга правна помощ, включително преди, по време или след съдебното производство или отделни негови стадии. Процедурата по Закона за здравето предвижда задължително участието на защитник (чл. 158, ал. 4 от Закона за здравето) в съдебното производство, който да действа като процесуален представител на задържаното лице и да осигурява защитата му, без да регламентира правила, които да обезпечават възможността за непосредствен контакт между тях. При производства за задължително настаняване, развиващи се по общия ред, както защитникът, така и настаняваното лице се намират в съдебната зала, такъв личен контакт е осигурен и доколкото позволява здравословното състояние на задържаното лице, съществува принципна възможност то лично или с помощта на защитника си да реализира процесуалните си права в свой собствен интерес. В хипотезата на оспорената разпоредба на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето лицето се намира физически в лечебното заведение, където се осъществява неговото лечение, и възможността му за лично участие е силно ограничена, тъй като е опосредена чрез видеовръзка. На практика то няма непосредствен контакт със защитника си по време на съдебно заседание. Единственият участник в процеса, за когото по обективни причини съществува задължение да се срещне с психичноболното лице и да участва заедно с него в производството, е вещото лице, назначено да даде експертно мнение, по силата на разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето. В подобни ситуации в практиката на ЕСПЧ се приема, че липсата на контакт и комуникация между защитника и неговия довереник рефлектира върху самата същност на правото на справедлив процес по чл. 6 КЗПЧОС, защото се явява съществена пречка за пълната реализация на процесуалните им права (X and Y v. Croatia, №5193/09, §65 и сл.; Winterwerp v. the Netherlands, №6301/73, §60; Shtukaturov v. Russia, №44009/05, §71).

От друга страна, липсата на възможност за непосредствен контакт между защитник и задържаното лице поставя под въпрос и дали въобще е възможно да бъде реализирано правото на непосредствен и необезпокояван контакт и обусловеното от него право на тайната на комуникацията между тях чрез средствата на видеоконферентната технология. В Решение №13 от 2021 г. по к.д. №12 от 2021 г., проверявайки конституционосъобразността на разпоредбата на чл. 64, ал. 2, изр. второ от НПК, уреждаща възможността за използване на видеоконференция в производството пред съда за вземане на мярка за неотклонение задържане под стража в досъдебното производство, Конституционният съд приема, че след като самоличността на лицето се удостоверява от административния ръководител на институцията, в която е настанено, или от негов служител, то обвиняемият се намира в помещение, изцяло контролирано от държавата. Всяка комуникация между него и защитника му се провежда технически чрез видеоконферентната връзка, осигурена, поддържана и контролирана от органите на държавата. Липсват гаранции, че тази комуникация не би могла да бъде записвана или проследявана. Съществуването на съмнение за вероятен пробив в поверителността на комуникацията между защитник и негов подзащитен опорочава защитата, като отнема съществена част от нейната характеристика и я прави неефективна. Тези разсъждения са напълно относими и по отношение на приложението на видеоконферентната връзка в производството по задължително настаняване и лечение по Закона за здравето при отчитане на неговите специфики, тъй като, както вече беше установено, то също е вид лишаване от свобода. При задължителното лечение обаче нуждата от ефективна адвокатска защита е още по-належаща (като се отчитат здравословното състояние и евентуалните психически разстройства, от които е възможно да страда едно лице) и стандартът за нейното реализиране следва да е по-висок, тъй като за разлика от обвинения в досъдебното производство, лицата с психични заболявания е твърде вероятно да не могат да се възползват от правото си на лична защита поради уязвимото си психическо или физическо състояние, нито могат да си позволят самостоятелно да преценят нуждата и да ангажират избран от тях процесуален представител. В повечето случаи единствената ефективна защита на своите основни права и законни интереси, която могат да получат, е оказаната им от назначения по съответен ред защитник. Ето защо в правната уредба на процедурата по ограничаване на личната свобода е конституционно недопустимо законодателят изначално да залага правила, които не покриват стандарта, целен и заложен от Основния закон – безпрепятствен достъп до съд, обезпечен с реална и ефективна защита във всички стадии на процеса. Поради това разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето следва да бъде обявена за противоконституционна на основание противоречие с чл. 56 във вр. с чл. 122 от Конституцията.

IV. По отношение на съответствието с чл. 4, ал. 1 от Конституцията

В своето искане омбудсманът навежда твърдение за противоконституционност на разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето в частта „бедствия, епидемия, други форсмажорни обстоятелства“ поради противоречие с принципа на правовата държава, прогласен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Омбудсманът смята, че разпоредбата не отговаря на изискванията за яснота, точност и вътрешна непротиворечивост, заложени в основата на разбирането за правовата държава в нейния формален компонент – правната сигурност, доколкото в действащата законодателна рамка не са предвидени изрични дефиниции за бедствие, епидемия и форсмажорни обстоятелства за нуждите на наказателното съдопроизводство, съобразено с целите на наказателния процес, което създава опасност от нееднакво тълкуване и противоречиво прилагане. Наред с това според омбудсмана атакуваната разпоредба не въвежда стандарта под формата на висша конституционна ценност, който да „оправдае“ възможността за ограничаване на основното право на защита, в компонента му, свързан с безпрепятствен достъп до съд.

Конституционният съд намира, че тези аргументи могат да бъдат приложени по отношение на цялата оспорена разпоредба. По същество чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето съдържа две отделни хипотези, които позволяват участие на настаняваното на лечение лице посредством видеоконферентна връзка, и уредбата на двете съдържа вътрешни противоречия, обосноваващи противоконституционност.

При първата хипотеза правилото на чл. 158, ал. 5, изр. трето, предл. първо от Закона за здравето се прилага задължително във вр. с чл. 158, ал. 5, изр. второ от Закона за здравето. При нея видеоконферентна връзка може да бъде използвана, като единственото необходимо условие за това е здравословното състояние на лицето да не позволява да се яви в съдебното заседание, преценката за което принадлежи на съда. В същото време, когато установи, че здравословното състояние на настаняваното лице не позволява личното му явяване и участие в съдебното производство, решаващият състав има задължението да придобие „непосредствено“ впечатление за неговото състояние. Възможността това впечатление да бъде реализирано чрез видеоконферентната връзка посредством техническо средство опосредява контакта между участниците в съдебния процес и не позволява на съдебния състав да си състави „непосредствени“, т.е. лични и преки впечатления за здравословното състояние на лицето. Предвидената възможност за провеждане на производството по чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето залага сериозен дефицит във възможността съдът да реализира своята решаваща компетентност в съответствие с императивна законова норма – чл. 158, ал. 5, изр. второ от Закона за здравето. Този резултат е недопустим от конституционноправна гледна точка. Както се посочи, Конституцията създава позитивно задължение за държавата в лицето на законодателя да предвиди на законово ниво ефективни и достатъчни гаранции за защита на основните права на гражданите. Същевременно, прогласявайки Република България за правова, Основният закон изисква законите да са „ясни, точни и непротиворечиви, и да очертават недвусмислени рамки, в които държавните органи да осъществяват своите правомощия“ (Решение №8 от 2022 г. по к.д. №4 от 2022 г.). Залагайки в процедурата по задължително настаняване и лечение взаимно изключващи се разпоредби, законодателят е пренебрегнал принципа на правовата държава в неговия формален компонент – правната сигурност.

Втората хипотеза за приложение на видеоконферентната връзка по реда чл. 158, ал. 5, изр. трето, предл. второ от Закона за здравето изисква наличие на „обявено извънредно положение, военно положение, бедствие, епидемия, извънредна епидемична обстановка или други форсмажорни обстоятелства“. Поради съвпадение с текста на вече обявената за противоконституционна с Решение №13 от 2021 г. по к.д. №12 от 2021 г. разпоредба на чл. 64, ал. 2, изр. второ, предл. първо от НПК с предмета на настоящото дело аргументите, наведени в цитираното решение, са приложими и по настоящото дело. Разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето съдържа изброяване на разнородни по спецификата си обективни ситуации от извънреден и необичаен характер, чието настъпване нормативната уредба обвързва с определени последици, които засягат начина на функциониране на системата на държавно управление и/или засягат начина и степента, по който гражданите могат да реализират своите основни права или законни интереси. Тъй като атакуваната разпоредба на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето засяга сериозно основни права на гражданите, при преценката за нейната конституционосъобразност следва да бъдат съобразени всички приложими национални и международни стандарти, които уреждат процедурата и основанията за дерогиране на основни права.

На международно ниво такива стандарти се съдържат в чл. 15 от КЗПЧОС и в чл. 4 от МПГПП, които указват правилата, по които ратифициралите държави могат временно да не гарантират някои права по време на война или друго извънредно положение, представляващо обществена опасност, застрашаваща съществуването на нацията. Това дерогиране винаги трябва да е конкретно и да се предприема от държавата в съответствие с процедурите, предвидени в съответния акт. Винаги съществуват изрично определени права, чието ограничаване е недопустимо (чл. 15, ал. 2 КЗПЧОС, чл. 4, т. 2 МПГПП). Когато е позволено, дерогирането следва да е със строго определен предмет, да бъде обосновано, да се налага от самата извънредна ситуация и да бъде за ограничен период от време (чл. 15, ал. 3 КЗПЧОС, чл. 4, т. 2 МПГПП).

Съответстващата на тези стандарти национална конституционноправна рамка е очертана в Основния закон и в практиката на Конституционния съд. Разпоредбата на чл. 57, ал. 3 от Конституцията предвижда при обявено военно или друго извънредно положение със закон да може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите с изключение на изрично посочените права и принципи (чл. 28, чл. 29, чл. 31, ал. 1, 2 и 3, чл. 32, ал. 1 и чл. 37). Единствено Народното събрание е правомощно да определя с конкретен закон различни параметри на реакция при различни типове заплахи в рамките на предвиденото от Конституцията и релевантните международни договори, които са ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България. Преценката за това упражняването на кои права и в каква степен е необходимо да бъде ограничено при обявено извънредно положение, следователно е винаги конкретна и е в правомощията единствено на Народното събрание (по арг. от чл. 57, ал. 3 във връзка с чл. 84, т. 12 от Конституцията).

Според утвърдената практика на Съда (Решение №20 от 1998 г. по к.д. №16 от 1998 г., Решение №15 от 2010 г. по к.д. №9 от 2010 г., Решение №2 от 2011 г. по к.д. №2 от 2011 г., Решение №7 от 2016 г. по к.д. №8 от 2015 г., Решение №8 от 2016 г. по к.д. №9 от 2015 г. Решение №3 от 2019 г. по к.д. №16 от 2018 г. и мн.др.) необходимите условия упражняването на основните права на гражданите да бъде ограничавано изискват: да е налице легитимна цел за това (само в случай, когато това се налага, за да бъдат съхранени висши конституционни ценности, както и при необходимост да се предотврати засягането на други общественозначими интереси), основанието да е установено със закон, в рамките на предвиденото в Конституцията ограничение и да е спазен принципът за пропорционалност (съразмерност) на преследваната цел. Изискването за пропорционалност (забраната за прекомерност) е проявление на принципа на правовата държава. Според това изискване ограничаването на правата е съразмерно средство за постигане на определена цел, когато не се надхвърля степента на допустимото му ограничение, съизмерено със значимостта на защитавания интерес, и когато няма необосновано спрямо защитата на други конституционни ценности разширяване на основанията за допускане на ограничения на правата на гражданите. Степента, в която е конституционно допустимо ограничаването на правото, е в зависимост от значимостта на интереса, преценен като също подлежащ на конституционна закрила дотолкова, че да позволява изключение (Решение №7 от 1996 г. по к.д. №1 от 1996 г.), за което преценката е ad hoc (във всеки отделен случай).

В този смисъл, за да бъде легитимно, всяко ограничение трябва да отчита характера, тежестта и продължителността на извънредната ситуация. Тези аспекти следва да определят вида, степента и продължителността на извънредните мерки, до които държавата може законно да прибегне (Решение №13 от 2021 г. по к.д. №12 от 2021 г.).

В конкретния случай законодателят е обосновал приемането на мярката по чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето с необходимостта от подобряване на достъпа до правосъдие в контекста на извънредна епидемична обстановка, свързана с COVID-19, чрез използването на информационни и комуникационни технологии, както и с практически съображения, свързани с транспортиране на лицата до съдебната зала, но не аргументира защо конкретният ѝ текст я прави приложима във всички случаи на извънредни ситуации без оглед на конкретната заплаха и без яснота относно конституционно признатите цели, които тя преследва, извън това, че я счита за допълнителна гаранция за защита на правата и законните интереси на гражданите.

Освен това законодателят не поставя времеви граници на приложението ѝ, нито определя ясно и недвусмислено предметния ѝ обхват. Видеоконферентното участие по чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето се допуска при извънредно положение, военно положение, бедствие, епидемия, извънредна епидемична обстановка или други форсмажорни обстоятелства. Според практиката на Конституционния съд „извънредно положение е родово понятие, което има множество видове в зависимост от причината, която води до него. [...] Спецификата може да се изразява в особените изисквания и процедури за въвеждане на извънредното положение, в начина на упражняване на държавната власт през времетраенето му, както и в различните последици за правата на гражданите. [...] Извънредно положение се въвежда на основата на Конституцията и модифицира временно системата на управление, като налага ограничения на правния статус на гражданите. Целта е да се гарантира националната сигурност и да се опази конституционният ред“ (Решение №10 от 2020 г. по к.д. №7 от 2020 г.).

Предвид широкия обхват на употребените в атакуваната разпоредба понятия, въвеждането им обуславя неограничени възможности за злоупотреба при ограничаването на основните права на гражданите. (Решение №13 от 2021 г. по к.д. №12 от 2021 г.).

Поради посоченото по-горе следва да се приеме, че разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето не отговаря на стандартите на принципа на правовата държава във формален смисъл, които изискват законите да са ясни, точни и непротиворечиви, поради което следва да бъде обявена за противоконституционна на основание противоречие с чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

С оглед гореизложеното Конституционният съд намира, че атакуваната от омбудсмана разпоредба противоречи на чл. 4, ал. 1, чл. 30, ал. 1 и чл. 56 във вр. с чл. 122 от Конституцията, поради което следва да бъде обявена за противоконституционна.

Воден от тези съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2, предл. първо от Конституцията във връзка с чл. 22, ал. 1 от Закона за Конституционен съд, Конституционният съд

Р Е Ш И:

Обявява за противоконституционна разпоредбата на чл. 158, ал. 5, изр. трето от Закона за здравето (обн. ДВ, бр. 70 от 2004 г., посл. изм. и доп. бр. 62 от 2022 г.).

Председател: Павлина Панова