решение

при участието на секретар-протоколиста Мариана Малканова разгледа в закрито заседание на 06.06.2023 г. конституционно дело №3/2021 г., докладвано от съдия Надежда Джелепова.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.

Делото е образувано по искане на президента на Република България за даване на задължително тълкуване на чл. 84, т. 1, чл. 88, ал. 3 и чл. 101, ал. 1 от Конституцията като разпоредби във връзка с отговор на въпроса: „Допустимо ли е да се изменя, допълва или отменя закон, приет от Народното събрание, преди да е обнародван или когато е върнат за ново обсъждане в срока по чл. 88, ал. 3 от Конституцията на Република България?“.

Вносителят поддържа, че приетият на второ гласуване закон не може да бъде изменен, допълнен или отменен, преди да бъде обнародван или върнат за ново обсъждане от президента. Посочва, че за да придобие законът юридическа сила като предпоставка за възникване на неговото юридическо действие, той трябва да бъде приет от Народното събрание и обнародван в Държавен вестник. Поради това според президента необнародваният закон не би могъл да бъде изменян, допълван или отменян, тъй като той все още не притежава юридическа сила и не е част от правната система. В становището се поддържа, че възможността в срока по чл. 88, ал. 3 от Конституцията да бъде извършена промяна в такъв нормативен акт съществува единствено при невъзможност на Народното събрание да преодолее наложено вето. Според вносителя, извън тази хипотеза, изменение или отмяна, извършена с друг закон, нарушава принципа на правовата държава.

С определение от 09.03.2021 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество искането на президента с оглед на поставеното тълкувателно питане. Съдът е конституирал като заинтересувани институции Народното събрание, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главния прокурор, омбудсмана и Висшия адвокатски съвет.

Покани да предложат становища по делото са отправени до следните неправителствени организации: Съюза на юристите в България, Института за модерна политика, Центъра за изследване на демокрацията и Асоциация „Прозрачност без граници”.

Да дадат писмено правно мнение по предмета на делото са поканени: проф. д.ю.н. Георги Близнашки, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Екатерина Михайлова, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Янаки Стоилов, доц. д-р Атанас Славов, доц. д-р Зорница Йорданова, доц. д-р Мартин Белов и доц. д-р Наталия Киселова.

В изпълнение на предоставената им възможност писмени становища са представили: Министерският съвет, Върховният административен съд, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на юристите в България и Институтът за модерна политика.

Министерският съвет поддържа, че искането е недопустимо, но изразява съображения по поставения в него тълкувателен въпрос. В становището се приема, че Народното събрание може да изменя, допълва и отменя както приетия и необнародван закон, така и върнатия от президента за ново обсъждане. Според Министерския съвет единствено спазването на реда за упражняване на законодателните правомощия на парламента е от значение за гласуването на промени в нормативния акт, а обнародването е единствено начинът за неговото оповестяване преди прилагането му като действащо право. Като посочва, че според практиката на Конституционния съд върнатият за ново обсъждане закон не става законопроект, защото с приемането му от парламента той придобива качеството на закон, и като приема, че чл. 84, т. 1 от Конституцията се прилага и за необнародваните нормативни актове, Министерският съвет прави извод, че възможността за изменение на закон преди обнародването му се съдържа в чл. 101, ал. 1 от Конституцията, като с новото обсъждане се ангажират повторно законодателните правомощия на Народното събрание.

В представените писмени становища на Върховния административен съд, Висшия адвокатски съвет, Съюза на юристите в България и Института за модерна политика се застъпва позицията, че е недопустимо Народното събрание да извършва промени в закон, който е изпратен на президента, за да бъде обнародван, или когато е върнат от него за ново обсъждане.

В становището на Върховния административен съд се поддържа, че изменян, допълван или отменян може да бъде единствено нормативният акт, който е приет и притежава юридическа сила. Посочва се, че законът е приет, когато са реализирани парламентарната и президентската фаза на законодателния процес, като неговото обнародване е условие за превръщането му в част от действащото право и е предпоставка за влизането му в сила. Според Върховния административен съд, когато законът е гласуван от Народното събрание, но не е публикуван в Държавен вестник, той все още не съществува като нормативен акт с юридическа сила, поради което не може да бъде изменян на основание чл. 84, т. 1 от Конституцията. Върховният административен съд посочва също, че при наложено вето евентуални промени в закона се извършват поради възобновяване на парламентарната фаза по неговото приемане в резултат на връщането му на основание чл. 101, ал. 1 от Основния закон. Затова в становището се прави извод, че е недопустимо изменение, допълнение или отмяна извън тази процедура на основание чл. 84, т. 1 от Конституцията, тъй като закон, който е върнат, няма качеството на приет нормативен акт.

Висшият адвокатски съвет поддържа, че парламентът не може да внася промени в приетия от него акт преди публикуването му в Държавен вестник, тъй като той все още няма качеството на закон, годен да произведе правно действие. Като посочва, че обнародването е част от законодателния процес и има конститутивен характер по отношение на закона, Висшият адвокатски съвет прави извод, че до момента на своето публикуване законът не представлява краен акт на законодателната процедура, поради което не подлежи на отмяна, допълнение или изменение.

Според Съюза на юристите в България приетият от парламента закон е нормативен акт „под условие“, който се нуждае от последващо утвърждаване от президента и от обнародване, чрез което да бъде доведен до знанието на своите адресати, за да влезе в сила. В становището се прави извод, че тъй като с приключването на законодателния процес законопроектът се превръща в закон, а след влизането му в сила той започва да действа, именно от този момент в него могат да бъдат извършвани промени, поради което е недопустимо да бъде изменян, допълван или отменян, преди да е обнародван или когато е върнат за ново обсъждане.

В становището на Института за модерна политика също се поддържа, че е недопустимо да се изменя, допълва или отменя приет от Народното събрание закон, който не е обнародван или е върнат за ново обсъждане от президента. Институтът за модерна политика обаче застъпва позицията, че тъй като предметният обхват на ветото е ограничен до конкретен закон или разпоредби и ефектът му се изчерпва с връщането за ново обсъждане, Конституцията позволява, независимо от процедурата по неговото разглеждане, да се развиват законодателни инициативи в същата материя. Поради това според Института за модерна политика, когато за ново обсъждане е върнат закон за изменение, паралелно с него могат да се извършват промени в действащия закон чрез друг законопроект, като по този начин се изменя действащият нормативен акт, а не този, върху който е наложено вето, без да се засяга правомощието на президента по чл. 88, ал. 3 от Конституцията.

Конституционният съд, като взе предвид доводите и съображенията, развити в искането и в становищата, представени по делото, за да се произнесе, съобрази следното:

Разпоредбите на Конституцията, чието тълкуване се иска, се отнасят до правомощието на Народното събрание да приема, изменя, допълва и отменя законите (чл. 84, т. 1 от Конституцията), до задължението за тяхното обнародване в Държавен вестник не по-късно от 15 дни след приемането им (чл. 88, ал. 3 от Конституцията), както и до правомощието на президента на Република България в същия срок мотивирано да върне закона в Народното събрание за ново обсъждане, което не може да му бъде отказано (чл. 101, ал. 1 от Конституцията). Във връзка с посочените разпоредби е формулиран следният тълкувателен въпрос: „Допустимо ли е да се изменя, допълва или отменя закон, приет от Народното събрание, преди да е обнародван или когато е върнат за ново обсъждане в срока по чл. 88, ал. 3 от Конституцията на Република България?“.

Народното събрание е единствен титуляр на законодателната власт в Република България, на който Конституцията възлага да приема закони. Законодателните правомощия на парламента не могат да бъдат делегирани на други държавни органи. Съгласно чл. 62, ал. 1 от Конституцията Народното събрание осъществява законодателната власт, а чл. 84, т. 1 от Основния закон посочва, че Народното събрание приема, изменя, допълва и отменя законите. Характеристиките на законодателната власт са разглеждани в редица решения на Конституционния съд, в които са анализирани нейните проявления, както и конституционно установените граници, в които тя трябва да се осъществява. Съдът изтъква, че наред с правораздаването и изпълнителната дейност, законодателната дейност на Народното събрание е основна функция на държавата и в резултат на нейното осъществяване се създават законите като нормативни актове, които съдържат общозадължителни правила за поведение с предмет „основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба“ (Решение №7/2010 г. по к.д. №5/2010 г., Решение №11/2010 г. по к.д. №13/2010 г., Решение №6/2014 г. по к.д. №7/2014 г.).

Постоянна е практиката на Конституционния съд, че принципът на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) обвързва всички органи на държавата, включително и Народното събрание в неговата дейност да остане в конституционно зададените рамки на възложената му държавна власт и в частност при упражняване на законодателната власт. Този принцип се проявява като изискване към действащите закони - както по отношение на тяхното съдържание, така и като императив за спазване на конституционно установения ред за тяхното приемане, изменение, допълнение и отмяна. Различните аспекти на обвързаност на законодателя от принципа на правовата държава са очертани в практиката на Съда, който подчертава, че „всяко законодателно разрешение както от гледна точка на процедурата по неговото приемане, така и на неговото съдържание не бива да влиза в противоречие с принципите и отделните разпоредби на Конституцията“ (чл. 5, ал. 1 от Конституцията; Решение №10/2009 г. по к.д. №12/2009 г.).

Същността и предназначението на законодателната дейност предопределят специалния ред, по който тя се осъществява. За да бъде даден закон част от националния правен ред, той следва да бъде приет с две гласувания, предхождани от обсъждания както от постоянните комисии, така и от пленарния състав на Народното събрание, при наличието на конституционно изискуем кворум и мнозинство, да бъде обнародван в Държавен вестник (чл. 88, ал. 3 от Конституцията) и да влезе в сила в съответствие с разпоредбата на чл. 5, ал. 5 от Основния закон. Системата от действия, извършени от овластен кръг субекти по конституционно установен ред, в резултат на които законите се приемат и стават действащо право, се обхваща от понятието „законодателен процес“. Той преминава през различни фази, включващи логически обвързани в своята последователност действия, като всяка фаза е относително обособена и има определена роля в цялостния законотворчески процес, за да бъде обективирана волята на държавата във формата на закон. Принципните изисквания към законодателния процес се съдържат в Конституцията, а цялостният механизъм на неговата реализация е конкретизиран и подробно уреден в Глава осма от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (Правилникът; обн. ДВ, бр. 35 от 02.05.2017 г., отм. бр. 65 от 06.08.2021 г.), озаглавена „Внасяне, обсъждане и приемане на законопроекти и други актове на Народното събрание“. Правила относно изработването, строежа, формулирането на разпоредбите, отмяната, изменението и обнародването на нормативните актове се съдържат в Закона за нормативните актове (ЗНА) и Указ №883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ №883).

Възприетата от конституционния законодател конструкция на законодателен процес е съобразена с изискванията на принципите на народен суверенитет и на разделение на властите, като не допуска прекомерно навлизане от страна на изпълнителната власт и президента в полето на законодателната дейност на парламента, засягащо нейната същност на ядро на държавната власт, и едновременно брани върховенството на правото, като се ръководи от разбирането да бъдат гарантирани правата на гражданите чрез осигуряване на правната сигурност и легитимните правни очаквания.

Законодателният процес, протичащ в Народното събрание, включва законодателната инициатива, обсъждането и гласуването на законопроекта.

Законодателната инициатива обхваща действията, чрез които субектите на правото по чл. 87, ал. 1 от Конституцията - всеки народен представител и Министерският съвет - правят предложения до Народното събрание за приемане на закон, за допълнение, изменение или отмяна на съществуващ закон, което обвързва парламента да упражни законодателните правомощия, възложени му с разпоредбата на чл. 84, т. 1 от Конституцията. Носителят на правото на законодателна инициатива е независим в упражняването на правото както за внасяне на даден законопроект, така и за неговото оттегляне. Тази автономия има определени граници - вносителят на законопроекта може да го оттегли до започване на първото гласуване от пленарния състав на парламента, а след това оттеглянето става само с решение на Народното събрание.

Законодателният процес е обвързан с императивното правило (чл. 88, ал. 1 от Конституцията), че обсъждането и гласуването на всеки проект на закон се извършва от Народното събрание с две гласувания. В своята практика Конституционният съд подчертава, че „процедурата по законотворчеството е изключителна поради естеството и значимостта на материята, предмет на регулиране със закон. Това обуславя специалния, по- утежнен ред за осъществяване на законодателния процес в сравнение с дейността по приемане на останалите актове на Народното събрание. Този ред е предвиден, за да обезпечи задълбоченост при обсъждане и приемане на законите, като се избегне прибързаността и импровизацията в законодателния процес“ (Решение №3/2007 г. по к.д. №2/2007 г.). Съдът многократно се е произнасял относно изискването за задължителните две гласувания на всеки законопроект в смисъл, че „двете „четения“ са две решаващи фази на законодателния процес и протичат като обсъждане и гласуване в пленарната зала на парламента“ (Решение №8/2010 г. по к.д. №2/2010 г., Решение №5/2015 г. по к.д. №4/2015 г. и др.).

Установената в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание процедура, по която се приемат, изменят, допълват или отменят законите, предвижда, че при първото гласуване законопроектът се обсъжда „по принцип и в цялост“, като народните представители се произнасят относно необходимостта от законодателна уредба на определен кръг обществени отношения и философията на предлаганото законодателно разрешение. След като на първо гласуване законопроектът е обсъден и приет в неговата цялост, народните представители могат да предлагат изменения и допълнения в него, което тяхно право е проявление на същността на парламентаризма. В своята практика Конституционният съд поддържа, че „тази фаза не е спомената изрично в Конституцията, но без възможността законопроектът да бъде изменян и допълван второто четене в парламентарната зала би загубило своя смисъл“ (Решение №6/2007 г. по к.д. №3/2007 г., Решение №10/2012 г. по к.д. №15/2011 г.).

Няма спор в правната теория и практика, че след като законопроектът е приет - подкрепен от народните представители при определени от Конституцията кворум и мнозинство, с две гласувания по предвидения в

Конституцията и Правилника за организацията и дейността на Народното събрание ред, той се превръща в закон, в който е обективирана волята на Народното събрание като единствения законодателен орган на държавата. Приетият от парламента закон се подписва от председателя на Народното събрание, с което официално се удостоверяват автентичността на неговото съдържание и приемането му по надлежния ред (чл. 77, ал. 1, т. 4 от Конституцията и чл. 34, т. 3 ЗНА).

С това фазите на законодателния процес, протичащи в Народното събрание, са завършени. За да бъде обаче приложим, законът трябва да е оповестен - неговото съдържание да стане известно на правните субекти и поради това се поставя в действие обнародването, което е правомощие на президента по чл. 101, ал. 1 от Конституцията.

Приетият от Народното събрание закон се изпраща на президента, на когото с разпоредбата на чл. 98, т. 4 от Основния закон е предоставено правомощието да го обнародва. Според Конституцията обнародването на закона е задължително условие, за да стане той част от действащото право. Конституционният законодател установява в самостоятелна разпоредба - чл. 5, ал. 5 от Конституцията, обнародването в Държавен вестник като предпоставка за влизане в сила и поставяне в действие на нормативните актове. Като отчита значимостта на законодателната дейност, както и на цялата дейност на Народното събрание като център на държавната власт, конституционният законодател изрично в чл. 88, ал. 3 предписва, че приетите от Народното събрание актове се обнародват в Държавен вестник не по-късно от 15 дни след приемането им. Конституционните разпоредби изискват както фактът на приемането, така и съдържанието па нормативните актове да бъдат надлежно оповестени.

Така очертаната конституционна уредба се основава на разбирането, че обнародването не се свежда до формална процедура в рамките на законодателния процес. То оповестява закона и прави ясен момента на влизането му в сила. Обнародването осигурява прозрачност и допринася за отчетността на политическите институции, за върховенството на правото и за гарантиране на правата на гражданите. В контекста на принципа на разделение на властите, който установява механизъм за възпиране и контрол, обнародването има съществена роля в поддържането на баланса в разпределението на властването като възлага обнародването на закона на властова структура извън законодателната власт - държавния глава.

Въпреки че приетият от Народното събрание закон е вече „приет акт“ по смисъла на чл. 88, ал. 3 от Конституцията, без да бъде обнародван, той не може да влезе в сила, да произведе правно действие и да обвърже своите адресати със задължението да му се подчиняват. Обнародването на нормативните актове в Държавен вестник е изискване към законодателния процес, с което Народното събрание следва да се съобразява при упражняване на посоченото в чл. 84, т. 1 от Конституцията правомощие за приемане, изменение, допълнение и отмяна на законите. Осъществявана в рамките на Конституцията законодателна власт легитимира приеманите от нея закони и утвърждава разбирането, че принципът на правовата държава не се свежда до изискването законът да бъде спазван, но и че приетите от Народното събрание закони трябва да отговарят на началата на демократичното управление (Решение №10/2009 г. по к.д. №12/2009 г.).

Упражняването на правомощието да се изменя, допълва и отменя вече приет закон по смисъла на чл. 84, т. 1 от Конституцията се основава на разбирането на конституционния законодател за „закон“ като нормативен акт, който е резултат от законодателния процес и чието съдържание е оповестено на правните субекти чрез обнародване в Държавен вестник. Тази позиция намира израз и в съдържащите се в Закона за нормативните актове и Указ №883 разпоредби, които регламентират отмяната, изменението и допълнението на нормативните актове. Съгласно чл. 11, ал. 3 ЗНА нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт. Това означава, че изменящият, допълващият или отменящият закон не може да се отнася до закон, чието съдържание не е станало известно чрез неговото обнародване в Държавен вестник. Затова и разпоредбата на чл. 49 от Указ №883 изисква в наименованието на изменящия акт да се посочват пълното наименование на изменяния акт и неговият номер, ако има такъв, като към него се добавят броят и годината на Държавния вестник, в който е обнародван, както и броят и годината на Държавния вестник, в който са обнародвани измененията и допълненията му.

Народното събрание е единствен титуляр на законодателната власт, но то няма абсолютна власт върху законодателния процес. Представителното учреждение, на което е възложена законодателната власт, приема законите по предложение и на изпълнителната власт, а действията по привеждане на приетия закон в състояние, което го прави годен за изпълнение - на държавния глава. С упражняване на правомощието на президента да обнародва законите завършва поредицата от необходими действия, в резултат на които законът придобива силата на юридически акт, задължителен за изпълнение от гражданите, юридическите лица и държавните органи.