О П Р Е Д Е Л Е Н И Е № 7
София, 24 юли 2023 г.
Конституционният съд в състав:
Председател: Павлина Панова
Членове: Мариана Карагьозова-Финкова Атанас Семов
Константин Пенчев Красимир Влахов
Филип Димитров Янаки Стоилов
Таня Райковска Соня Янкулова
Надежда Джелепова
при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 24.07.2023 г. конституционно дело №9/2023 г., докладвано от съдия Атанас Семов.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България във фазата по допустимостта на искането по реда на чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).
Конституционно дело №9/2023 г. е образувано на 29.05.2023 г. по искане на главния прокурор на Република България за тълкуване на разпоредбата на чл. 130, ал. 4, изречение първо от Конституцията с оглед отговор на следните въпроси:
1. Прекратяват ли се функциите на Висшия съдебен съвет с изтичане на мандата по чл. 130, ал. 4, изр. 1 от Конституцията на Република България на изборните му членове?
2. Конституционно допустимо ли е избраните членове от професионалната квота на новия Висш съдебен съвет заедно с членовете по право да формират нов състав на ВСС?
3. Конституционно допустимо ли е Висш съдебен съвет с изтекъл мандат по чл. 130, ал. 4, изр. 1 от Конституцията на Република България да взема решения, включително по отношение на председателите на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор, както и на всички други административни ръководители в органите на съдебната власт?
Конституционно дело №11/2023 г. е образувано на 16.06.2023 г. по искане на тричленен състав на Върховния административен съд за тълкуване на разпоредбата на чл. 130 от Конституцията с оглед отговор на следните въпроси:
1. Прекратяват ли се с изтичането на мандата по чл. 130, ал. 4 от Конституцията функциите на изборните членове на Висшия съдебен съвет в хипотезата, когато не са избрани нови членове от парламентарната квота, но са избрани нови членове от съдебната квота и са налице всички членове по право по чл. 130, ал. 1, изр. 2 от Конституцията?
2. Конституционно допустимо ли е започването на изпълнението на функциите на новоизбраните членове на Висшия съдебен съвет от съдебната квота да се постави в зависимост от изпълнението на задължението на Народното събрание за избор на членове на Висшия съдебен съвет от парламентарната квота?
3. При наличието на изтекъл мандат по чл. 130, ал. 4 от Конституцията и осъществен нов избор само на част от изборните членове на Висшия съдебен съвет конституционно допустимо ли е и при какви условия избраната част да започне изпълнението на функциите си?
Поради установеното значително сходство в предмета на поставените тълкувателни въпроси, с определение от 27 юни 2023 г. Конституционният съд присъедини конституционно дело №11/2023 г. към конституционно дело №9/2023 г. за разглеждане в общо производство.
За да се произнесе по допустимостта на исканията, Конституционният съд съобрази следното:
Исканията имат за предмет даване на задължително тълкуване на конституционни разпоредби, което е правомощие на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Основния закон. В съответствие с чл. 17, ал. 1 ЗКС исканията са изготвени в писмена форма, съдържат мотиви и изискуемите реквизити по чл. 18, ал. 1 и 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд.
І. Относно искането на главния прокурор
Искането е направено от субект, който е оправомощен да сезира Конституционния съд съгласно чл. 150, ал. 1, изречение първо от Конституцията.
За да се произнесе по неговата допустимост, Съдът трябва да прецени дали са изпълнени изискванията, за да бъде упражнено правомощието му за даване на задължително тълкуване по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията.
В Определение №8 от 2022 г. по к.д. №15/2022 г. Конституционният съд подчертава, че „има установена и последователна практика относно предпоставките за упражняването на правомощието по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, според която съществено условие за допустимост на тълкувателно искане е да се обоснове правен интерес от тълкуването, като се изложат съображения за неяснота относно смисъла и съдържанието на конституционната разпоредба, което да обуславя противоречиво или нееднакво прилагане на същата (в този смисъл Определение №8 от 2016 г. по к.д. №17/2016 г., Определение №1 от 2015 г. по к.д. №1/2015 г., Определение от 30.04.1998 г. по к.д. №14/1998 г., Определение №9 от 1996 г. по к.д. №30/1996 г. и др.)“.
В съобразителната част на обсъжданото искане се изтъква, че съдържащите се в него тълкувателни въпроси са поставени в контекста на едно обективно положение: „мандатът на ВСС е изтекъл“; в периода 4 юни – 9 юли 2022 г. на общи събрания на съдиите, на прокурорите и на следователите са избрани 11 членове, като „до момента те не са встъпили в длъжност, тъй като Народното събрание не е осъществило правомощията си да избере останалите 11 члена“; поради което „настоящият ВСС продължава да изпълнява дейността си извън своя мандат“. Твърди се, че „липсва ясна разпоредба в Основния закон“, което се разглежда като „предпоставка за различни интерпретации на този юридически факт“, и се излагат три възможни „интерпретации“, всяка от които според вносителя „поставя под съмнение останалите“.
Според първата от тях „настоящият състав на ВСС следва да преустанови дейността си и да се формира нов състав от избраните членове от професионалната квота и от тримата членове по право“, при което „такъв състав може да функционира нормално, защото покрива минималните изисквания за кворум…“. Според това виждане „Продължаването на мандата на ВСС по аналогия с Решението на КС“ по к.д. №7/2022 относно мандата на членовете на Инспектората към Висшия съдебен съвет е приложимо „само когато не е възможно да се сформира нов състав на ВСС“.
Съгласно второто съществуващо според вносителя „тълкуване на разпоредбата на чл. 130, ал. 4, изр. 1 […] което черпи аргументи от същото решение, настоящият състав на ВСС следва да продължи да функционира в пълния обем на правомощията си (каквото е реалното положение)“.
Третата възможна според главния прокурор интерпретация „поставя под съмнение само легитимността на настоящия ВСС да взема кадрови решения, касаещи административните ръководители в съдебната власт…“. Твърди се, че „това правомощие не е пряко свързано с текущата дейност на съдебните органи“, и са посочени други „функции, които обезпечават текущата работа на съда, прокуратурата и следствието“, като се прави извод, че Висшият съдебен съвет следва да продължи своите функции само относно правомощия, „пряко свързани с текущата дейност на съдебните органи“, при което под съмнение е само легитимността му да взема кадрови решения, засягащи административните ръководители в съдебната власт.
Въз основа на изложените общо (без конкретизация по трите отделно формулирани тълкувателни въпроса) съображения относно „основателността“ на искането, изразени в „интерпретации“/„тълкувания“, които „битуват в професионалните среди и в обществото“, вносителят на искането заключава, че е налице „противоречие между две конституционни ценности – мандатност и непрекъснато функциониране касателно най-висшия орган на съдебната власт“ и че „битуващите различни тълкувания […] реално застрашават правната сигурност […] и се поставя под съмнение законността на действията на ВСС, а от там и на съдебната власт“. Вносителят приема, че посоченото обосновава „извод за наличие на правен интерес да се преодолее констатираното противоречие по изложените въпроси“.
В искането не се посочва нито на кого (освен на самия вносител) принадлежат, нито къде или как са обективирани „различните виждания“ относно конституционната разпоредба, чието тълкуване се иска, и не се привеждат доводи за наличие на правен спор. Необходимостта от тълкуване се обосновава с необходимостта да се преодолее съществуващата практика, изразяваща се в това, че въпреки изтичането на мандата на неговите изборни членове ВСС продължава да осъществява правомощията си. Съдът намира за необходимо да припомни, че „не е консултативен орган, а упражнява правомощие за задължително тълкуване, когато има обоснован интерес от това. […] Задължително тълкуване не може да се извършва в отговор на доктринерен спор или конюнктурни политически интереси“ (Определение №8 от 2016 г. по к.д. №17/2016 г.). „Различните мнения в правната доктрина […] не могат да се приравнят на противоречива практика по прилагането“ (Определение №3 от 2015 г. по к.д. №7/2015 г. и др.).
Като се основава на така очертаната отправна позиция, Съдът установи следното:
Първият тълкувателен въпрос в искането на главния прокурор е формулиран така:„Прекратяват ли се функциите на Висшия съдебен съвет с изтичане на мандата по чл. 130, ал. 4, изр. 1 от Конституцията на Република България на изборните му членове?“.
Тази формулировка съдържа неточност. „Функции“ или „правомощия“ на един конституционно предвиден държавен орган могат да бъдат прекратени с изменение на тяхната правна уредба в Конституцията и/или в закона, респ. с прекратяване на съществуването в държавния механизъм на такъв орган. Изтичането на мандата на персоналния състав на един орган не може да прекрати функциите или правомощията му. В контекста на изложените (макар и общо за трите въпроса) мотиви на вносителя на искането Съдът приема, че първият въпрос се отнася до тълкуване дали се прекратява „функционирането“ на ВСС с изтичането на мандата на неговите изборни членове.
Съгласно практиката на Конституционния съд, „за да има задължително тълкуване от Конституционния съд е необходимо да е налице правен интерес, какъвто […] при яснотата на нормата няма“ (Определение №8 от 2016 г. по к.д. №17/2016 г.), както и в случаите, когато конституционната разпоредба е тълкувана при сходни обстоятелства във връзка с в действителност припокриващи се по съдържание тълкувателни въпроси. В настоящия случай съществуващата практика на Конституционния съд позволява да се установи, че няма неяснота по предмета – в смисъла, уточнен от Съда – на първия тълкувателен въпрос в искането на главния прокурор.
Относно правния статус и функциите/правомощията на ВСС и мандата на членовете му Конституционният съд се е произнасял многократно и е прогласил, че „Висшият съдебен съвет е постоянно действуващ и функциониращ висш орган в системата на съдебната власт“ и „не е орган с мандатен статут“ (Решение №8 от 1994 г. по к.д. №9/1994 г.).
Разпоредбата на чл. 130 от Конституцията или свързани с нея други конституционни разпоредби са били предмет на редица произнасяния на Конституционния съд. Още в Решение №8 от 1994 г. по к.д. №9/1994 г. Съдът постановява, че „в чл. 130, ал. 4 от Конституцията е определен мандатът на изборните членове на ВСС със срок от пет години. Това не означава, че и ВСС има такъв мандат. […] Висшият съдебен съвет не е орган с мандатен статут“. Не е възможно да съществува „Висш съдебен съвет с изтекъл мандат“ (както се изразява главният прокурор), тъй като Висшият съдебен съвет е постоянно действащ орган и няма мандат, мандат имат неговите членове: изборните – 5 г. (чл. 130, ал. 4, изр. първо), членовете по право – 7 г. (чл. 129, ал. 2 от Конституцията).
В Тълкувателно решение №12 от 2022 г. по к.д. №7/2022 г. Конституционният съд обръща внимание, че изтичането на мандата на членовете не прекратява „мандата“ на самия орган, респективно не прекратява правомощията на този орган, когато самият орган не е мандатен и е подчинен на принципа на непрекъснатост на дейността. Следователно функционирането на ВСС, като постоянно действащ държавен орган, не се прекратява с изтичането на мандата на изборните членове по смисъла на чл. 130, ал. 4, изр. първо от Основния закон.
Преодоляването на ситуация, каквато е налице в настоящия случай (Народното събрание не формира политическа воля за избор на членове на ВСС съобразно конституционните предписания), налага приоритетна защита на непрекъснатостта като конкурираща се висша ценност с друга такава – мандатността, за да бъдат гарантирани осъществяването на възложените от Основния закон функции на ВСС и конституционно установеният баланс на властите в конституционната правова държава. Тази приоритетна защита е социално потребна и обществено оправдана, за да бъде осигурено върховенството на закона.
От практиката на Конституционния съд може да се направи еднозначен извод, че и по смисъла на чл. 130, ал. 4, изр. първо от Основния закон функциите на ВСС не се прекратяват с изтичането на мандата на неговите изборни членове. Поради това Съдът смята, че прилагането на разпоредбата на чл. 130, ал. 4, изр. първо не поражда противоречия. Конституционният съд не намира основание да промени досегашната си практика да не упражнява правомощието си по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, „когато не е налице неяснота или отсъства правен проблем, който да бъде решен по пътя на тълкуване“ (Определение №4 от 2007 г. по к.д. №9/2007 г.), и приема, че по изложените съображения настоящото искане следва да бъде отклонено по отношение на първия тълкувателен въпрос.
Вторият тълкувателен въпрос в искането на главния прокурор гласи: „Конституционно допустимо ли е избраните членове от професионалната квота на новия Висш съдебен съвет заедно с членовете по право да формират нов състав на ВСС?“.
Така формулиран, този въпрос не визира изрично конституционна норма. С оглед петитума на искането, той следва също да се разбира като отнасящ се до разпоредбата на чл. 130, ал. 4, изр. първо от Конституцията, макар неговият предмет да е относим и към други разпоредби на чл. 130. Твърдяното от вносителя, че „липсва ясна конституционна разпоредба“, без да се привеждат доводи за това, само по себе си не обосновава правен интерес. Конституционните норми се характеризират с висока степен на абстрактност, но това не ги прави непременно неясни и нуждаещи се от задължително тълкуване. Конституционната уредба по естеството си се отличава с висока степен на абстрактност (Определение №8 от 2022 г. по к.д. №15/2022 г. и др.). По отношение в частност на Глава шеста „Съдебна власт“ от Конституцията Съдът е установил „по необходимост висока степен на абстрактност на конституционната рамка […] в организационен и функционален аспект“ (Решение №3 от 2023 г. по к.д. №18/2022 г.; Решение №8 от 2005 г. по к.д. №7/2005 г.).
По отношение на относимата към предмета на този въпрос конституционна уредба Съдът приема, че не са налице неяснота или двусмислие, или противоречиво прилагане. Правната уредба е ясна. В нея не може да се вложи друг смисъл, освен че: в Конституцията са въплътени принципите на разделение на властите (чл. 8) и на независимост на съдебната власт (чл. 117, ал. 2); конституционните гаранции за утвърждаване на независимостта на съдебната система включват статус на несменяемост и имунитет на съдиите, както и самоуправление, което се осъществява чрез Висш съдебен съвет, притежаващ значителни правомощия; прочитът в тяхната пряка връзка на разпоредбите на ал. 1, изр. 1, на ал. 3 и на ал. 4, изр. 1 на чл. 130 от Конституцията, при отсъствие на разпоредба, предвиждаща мандат на самата институция Висш съдебен съвет, налага еднозначен извод, че конституционно предвидената институция Висш съдебен съвет е постоянно действащ орган, който няма мандат и има „един състав“, основан на квотен принцип (Решение №1 от 2004 г. по к.д. №1/2004 г.; Решение №16 от 1999 г. по к.д. №10/1999 г.) и състоящ се от 25 членове, 11 от които се избират от Народното събрание и 11 – от органите на съдебната власт; осъществяването на правомощията на ВСС предполага едновременното участие на неговите членове от всяка от двете квоти, конституирани съответно от представителното учреждение и от съдебната власт (чл. 130а, ал. 2, 3 и 4) като елемент на механизма за взаимна регулация между отделните власти. Вторият тълкувателен въпрос не може да има друг отговор, освен че ВСС не може да функционира в състав, включващ членове само от една от двете квоти. Тази позиция Конституционният съд е изразил още в Решение №1 от 1999 г. по к.д. №34/1998 г.: „… мандатът на съдебната и парламентарната квоти във ВСС не може да започва и изтича в различни моменти. Това е така, защото ВСС е по предназначение един постоянно функциониращ орган. Ако отделните квоти не са с еднаква продължителност на мандата, същият не би могъл да функционира, докато не бъдат избрани новите членове, образуващи квотата, чийто мандат е изтекъл“. Изложеното налага извод за невъзможност да бъде конституиран състав на ВСС без една от двете квоти. При невъзможност ВСС да бъде конституиран само с членове, избрани от едната квота, въпросът за „минималните изисквания за кворум“ е ирелевантен.
По тези съображения Съдът установява, че не е налице правен интерес от исканото тълкуване във връзка с втория поставен от главния прокурор тълкувателен въпрос, тъй като не съществува неяснота на правната уредба или спор относно нейното прилагане. Съдът приема, че настоящото искане следва да бъде отклонено и по отношение на втория тълкувателен въпрос.
Третият тълкувателен въпрос в искането на главния прокурор гласи: „Конституционно допустимо ли е Висш съдебен съвет с изтекъл мандат по чл. 130, ал. 4, изр. 1 от Конституцията на Република България да взема решения, включително по отношение на председателите на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор, както и на всички други административни ръководители в органите на съдебната власт?“.
Съдът установява, че макар да е текстово обособен, по смисъл и съдържание той се вписва в първия въпрос в разглежданото искане на главния прокурор и целеното с него изясняване дали когато мандатът на изборните членове на ВСС е изтекъл, той може да упражнява всички свои правомощия, което включва и посочените във въпроса правомощия относно избирането на главен прокурор или на председател на Върховния касационен съд или на Върховния административен съд. Поради това към третия въпрос са приложими съображенията, изложени вече по отношение на първия въпрос: не е възможно да съществува „Висш съдебен съвет с изтекъл мандат“ (какъвто е използваният в третия въпрос израз), тъй като органът Висш съдебен съвет не е мандатен орган; изтичането на мандата на членовете му не прекратява неговото функциониране като орган, специално създаден, за да осъществява кадровото обезпечаване и да гарантира независимостта на самостоятелната съдебна власт (Решение №10 от 2011 г. по к.д. №6/2011 г.), и не препятства осъществяването на правомощията му в цялост.
По изложените съображения Съдът приема, че настоящото искане следва да бъде отклонено и по отношение на третия тълкувателен въпрос.
ІІ. Относно искането на тричленен състав
на Върховния административен съд
По въпроса дали искането е направено от субект, който е оправомощен да сезира Конституционния съд по смисъла на чл. 150, ал. 1, изречение първо от Конституцията, при гласуване не се постигна изискуемото съгласно чл. 151, ал. 1 от Конституцията и чл. 15, ал. 2 ЗКС мнозинство от гласовете на повече от половината от всички съдии, поради което искането следва да бъде отклонено.
Според съдиите Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Янаки Стоилов и Соня Янкулова искането на тричленен състав на Върховния административен съд за тълкуване на чл. 130 от Конституцията е недопустимо поради отсъствие на легитимиран субект по чл. 150, ал. 1 от Конституцията.
Съдиите Таня Райковска, Надежда Джелепова, Янаки Стоилов и Соня Янкулова привеждат следните доводи:
Поставеният въпрос е преюдициален и ако вносителят на искането за тълкуване не е сред органите и лицата по чл. 150, ал. 1, не подлежат на преценка останалите съображения, свързани с допустимостта на производството, вкл. дали е обоснован правен интерес от исканото тълкуване, относно яснотата на правната норма, чието тълкуване се иска, налице ли е правен спор между държавни институции, след като страна в съдебното производство пред ВАС е съдия, който оспорва отказа да бъде повишен от ВСС, дали има сходство между поставените въпроси по двете присъединени дела, след като се иска тълкуване на чл. 130 от Конституцията и в двата случая, и пр.
За да бъде Конституционният съд валидно сезиран, е необходимо искането до него да изхожда от органите и лицата, посочени в чл. 150 от Конституцията, и поставеният за разрешаване въпрос да е в неговите компетенции (чл. 149, ал. 1 от Конституцията). Това са особеностите на първата фаза на конституционния процес, които следва да бъдат преценени от Конституционния съд и по които той дължи произнасяне с определението за допустимостта на искането (чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд).
Конституционният съд многократно се е произнасял по допустимостта на искания за задължително тълкуване на Конституцията, отправени от състав на ВКС или ВАС. Заслужава да се отбележат само няколко от актовете на Конституционния съд по този въпрос – така според Определение №6/30.06.1992 г. по к.д. №12/1992 г., с което е отклонено като недопустимо искане за тълкуване от състав на ВКС, първо наказателно отделение, е прието, че „това правомощие по чл. 150, ал. 1 на Върховния съд за сезиране на Конституционния съд е дадено на него като на орган, а не на отделни негови членове или състави“. Посочено е, че както председателят на ВКС, който има качеството и на съдия, така и отделни състави на този съд не могат валидно да сезират Конституционния съд с искане за тълкуване.
В Определение №1/01.07.1997 г. по к.д. №5/1997 г. Конституционният съд е посочил, че се налага прецизиране на практиката на Съда, и е направил разграничение между разпоредбите на чл. 150, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията, приемайки, че в чл. 150, ал. 1 се съдържа общото правило за сезиране на Конституционния съд от ВКС и ВАС чрез „висшите им органи“ на други основания, извън предвидената хипотеза на ал. 2 на чл. 150. Според Съда „конституционният текст на чл. 150, ал. 2 визира частен случай, който поради своята особеност е изведен отделно и се отнася до преценка за съответствие на закон с Конституцията по конкретен съдебен спор“. Според цитираното определение на Конституционния съд „общото правомощие по чл. 150, ал. 1 от Основния закон може да бъде осъществено и от Общото събрание на съответната колегия на ВКС/ВАС. Това общо правомощие по чл. 150, ал. 1 обаче не може да се осъществи от състави на ВКС/ВАС, които решават конкретен съдебен спор“.
По очертания по-горе въпрос, релевантен и за настоящия случай, Конституционният съд се е произнесъл и с Тълкувателно решение №3/05.04.2005 г. по к.д. №2/2005 г., в чийто диспозитив се посочва: „Правомощие да сезира Конституционния съд по реда на чл. 150, ал. 1 от Конституцията имат пленумите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, състоящи се от всички съдии, и общите събрания на техните колегии“.
В тълкувателното решение от 2005 г. акцентът е поставен върху спецификата, свързана със сезиращия субект. Съдът е приел, че правото на ВКС и ВАС да предизвикат упражняване на абстрактен нормен контрол и задължително тълкуване от Конституционния съд не се основава на формалното зачитане на използваната терминология (ВКС и ВАС са упоменати както в ал. 1, така и в ал. 2 на чл. 150 от Основния закон), а е свързано с функцията, възложена на върховните съдилища от Конституцията – чл. 124 и чл. 125, отчитайки и обстоятелството, че ВКС/ВАС чрез органите си – пленум и колегия – осъществяват върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите от всички съдилища, както и разполагат с обобщена информация, получена от дейността на съдебната система. Не е подлагано под съмнение разбирането, че упражняването на правомощието по даване на задължително тълкуване на Конституцията (чл. 149, ал. 1, т. 1 във връзка с чл. 150, ал. 1 от Конституцията) е основано на валидно сезиране от ВКС и ВАС, действащи като „единни органи в пълния си пленарен съдийски състав или колегия“. Това се отнася и до оспорване на конституционността на закони – чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 150, ал. 1 от Основния закон. Конституционният съд е съобразил в своите актове спецификата на действащото законодателство, очертаващо възможността съдебният надзор за точното и еднакво прилагане на законите от всички съдилища да не се провежда от пленумите на ВКС и ВАС, а от общите събрания на техните колегии, които приемат тълкувателни решения. Анализирана е структурата на върховните съдилища и е посочено, че колегията, като представляваща предметно специализирана част от съда, може от името на съответния върховен съд да сезира Конституционния съд на основание чл. 150, ал. 1 с искане за даване на задължително тълкуване по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Основния закон, предвид осъществявания от ВКС и ВАС чрез колегиите върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите от всички съдилища.
Към настоящия момент е валидно даденото правно разрешение в Тълкувателно решение №5/2005 г. по к.д. №2/2005 г. Безспорно е, че в чл. 150, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията са уредени две възможности за сезиране на Конституционния съд от ВКС и ВАС, съобразно предмета на искането.
Първата е по ал. 1 в рамките на т.нар. абстрактен нормен контрол и тълкуване, където ВКС и ВАС са посочени наред с другите правоимащи субекти. Овластяването на ВКС и ВАС да сезират Конституционния съд, извън случаите на конкретно разглеждано дело по чл. 150, ал. 2, се отнася до пленумите и общите събрания на колегиите като висши структури на върховните съдилища, които чрез гласуване вземат решения за сезиране на Съда. Особеност, която не е за пренебрегване, е, че тези колективни органи, съставени от съдиите от съответния върховен съд, не правораздават, а приемайки решение със съответното мнозинство и сезирайки Конституционния съд, упражняват свое властническо правомощие по чл. 150, ал. 1 от Конституцията.
Втората възможност е по ал. 2 на чл. 150 от Конституцията и този случай се отнася до хипотезата, когато при разглеждане на конкретно дело съдебен състав констатира несъответствие на закона с Конституцията. Тогава искането за установяване на противоконституционност е от отделен съдебен състав на ВКС/ВАС по конкретно дело, т.е. действайки като правораздаващ орган по конкретен правен спор, и ефектът от сезирането води и до спиране на производството по делото, според конституционната уредба. Разпоредбата на чл. 150, ал. 2 от Конституцията е насочена единствено към упражняване на конкретно правомощие от съдебен състав на ВКС/ВАС – с искане за установяване на противоконституционност на закон (приложимия по делото закон) във връзка с разглежданото от него дело.
Недопустимо е приемането за валидно на сезиране на Конституционния съд от съдебен състав на ВКС/ВАС с искане за даване на задължително тълкуване на конституционна разпоредба, основаващо се на чл. 150, ал. 1 във връзка с чл. 149, ал. 1, т. 1 от Основния закон.
Така очертаната последователна и непротиворечива практика на Конституционния съд по отношение на правомощието на ВКС и ВАС да сезират Съда по чл. 150, ал. 1 от Конституцията е „преодоляна“ при постановяването на определение по к.д. №5/2019 г., с което е допуснато за разглеждане по същество искане за задължително тълкуване на Основния закон, изходящо от състав на ВКС, разглеждащ конкретно гражданско дело. Чрез това свое определение Съдът отстъпи от вече изложеното разбиране за правомощието на ВКС/ВАС чрез пленум или общо събрание на колегия да сезира Конституционния съд с искане за задължително тълкуване, приемайки приложимост на чл. 150, ал. 1 от Основния закон и при искане, отправено от съдебен състав, разглеждащ конкретен правен спор. Надяваме се, че това определение на Съда ще остане изолирано и няма да формира трайна практика.
До постановяване на определението по к.д. №5/2019 г. не е било подлагано под съмнение посоченото правно разрешение, очертано и от тълкувателното решение на Конституционния съд и определящо процесуалната легитимация на сезиращия субект – ВКС или ВАС по общата хипотеза на чл. 150, ал. 1 от Конституцията, като се отчита и националната традиция и спецификата на законодателството, че пленумите и колегиите на върховните съдилища не осъществяват правораздавателна дейност, а чрез исканията си до Конституционния съд, както беше посочено, упражняват свое властническо правомощие.
В конкретния случай тричленният състав на ВАС, разглеждащ конкретното административно дело, вероятно ръководен от посочената дългогодишна практика на Конституционния съд относно правомощията на ВКС и ВАС, е отнесъл искането за даване на задължително тълкуване на чл. 130 от Конституцията до съответното Звено за анализи и тълкувателна дейност на ВАС с настояване за внасяне на предложение до пленума на ВАС. Това искане е било отклонено с мотив, че пред Конституционния съд вече е образувано конституционно дело №9/2023 г. по искане на главния прокурор за тълкуване на същия текст от Основния закон и „двете групи въпроси са близки по смисъл“. Не е необичайна и следващата стъпка на тричленния състав на ВАС, тъй като тя наподобява тази по к.д. №5/2019 г. за сезиране на Конституционния съд, основавайки се на чл. 150, ал. 1 във връзка с чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията.
Чрез казуалното тълкуване през 2019 г. се постига разширяване на кръга на субектите, имащи право да искат задължително тълкуване на Конституцията, и се заличават границите между ал. 1 и ал. 2 на чл. 150 от Конституцията по отношение на оправомощените субекти – съответно между пленарните състави или колегиите на двете върховни съдилища, упражняващи единствено властнически правомощия, от една страна, и от друга – отделните състави на ВКС и ВАС, осъществяващи правораздавателна дейност по конкретно възложени им дела. Не това е имал предвид конституционният законодател при уреждане на въпроса относно легитимацията на субектите, имащи право да сезират Съда. Конституционният съд, ръководейки се от изложеното по-горе в последователно формираната си практика, е упражнявал правомощие за даване на задължително тълкуване само ако е надлежно сезиран от съответния държавен орган, на който е предоставено такова правомощие, изключвайки конкретен съдебен състав на ВКС/ВАС.
Приравняването на двете хипотези, очертани в чл. 150 от Конституцията, води до пренебрегване и заличаване на отликата между двете възможности за сезиране на Конституционния съд от ВКС и ВАС. Така на практика се прави промяна в съдържанието на конституционните разпоредби чрез „изключване“ или „вливане“ на изрично предвидено конституционно правило с по-ограничен обем в друго с по-голям, което превръща Конституционния съд в позитивен конституционен законодател, а това е недопустимо.
Съдия М. Карагьозова-Финкова подкрепя позицията и приведените доводи на съдиите Т. Райковска, С. Янкулова, Н. Джелепова и Я. Стоилов по въпроса за допустимостта на искането по к.д. №9/2023 г. и допълва, че те се основават и напълно се вписват в логиката на установения модел на контрола за конституционност в действащата Конституция и че той заслужава повече внимание в настоящото конституционно производство, излагайки следните съображения:
Като възприема Европейския модел на конституционно правосъдие (основан на теоретичната конструкция на австрийския юрист Х. Келзен), чиято основна характеристика е абстрактен нормен контрол с ефект на постановените решения erga omnes, едновременно конституционният законодател го възпроизвежда в неговия еволюирал вид, но по специфичен за националния правен ред начин. През втората половина на ХХ век Европейският модел претърпява развитие (което продължава и в началото на ХХI век) в контекста на върховенството на правото и нарастващото внимание към и засилената защита на правата и свободите на човека, което се обективира и в различни способи за директен достъп на индивида до конституционното правосъдие. По този начин преимуществено институционалната начална ориентация (исторически обяснима) на мащабно разпространения в континентална Европа модел на конституционно правосъдие се преодолява чрез разнообразни способи за конкретен контрол, като акцентът в гарантирането на върховенството на правото се поставя върху защитата на основните права. Въпреки че предложението за въвеждане на конституционна жалба е оттеглено по време на обсъждането от народните представители във Великото народно събрание на тази конституционна материя, съответствието с динамичното развитие на Европейския модел е постигнато, в националното решение за системата на конституционното правосъдие, чрез предоставената с разпоредбата на чл. 150, ал. 2 от Основния закон възможност реално на състави на ВКС и ВАС да сезират националната конституционна юрисдикция. Съдилищата, при осъществяване на конституционно възложената им правораздавателна дейност, която се реализира именно от съдебни състави, се явяват най-подходящият форум за защита на правата и сътрудничеството с конституционната юрисдикция утвърждава конституционността като измерение на ежедневното управление на държавата, което е смисълът на принципа на правовата държава, прогласен в чл. 4 от Конституцията. Разбирането, че чрез въвеждането на посочените конституционни разпоредби създателите на действащата Конституция по същество проектират еволюиралия Европейски модел в националната система за контрол за конституционност, се потвърждава и от последвалите промени в Основния закон: последователно правото да сезира Конституционния съд е предоставено и на омбудсмана (с разпоредбата на чл. 150, ал. 3 от Конституцията през 2006 г.), и на Висшия адвокатски съвет (с разпоредбата на чл. 150, ал. 4 от Конституцията през 2015 г.). Установеното в практиката на Конституционния съд, посочена по-горе в становището, „вътрешно разслояване“ на ВКС и ВАС, като субекти, оправомощени да сезират конституционната юрисдикция чрез своите органи (общи събрания на колегиите и пленуми), но и чрез състави, разгръща и уплътнява нормативно този концептуален избор на конституционния законодател за въвеждане на елементите на конкретност в рамките на Европейския модел на контрол за конституционност, компенсирайки в определена степен отсъстващата индивидуална конституционна жалба. Изложеното, макар и накратко, относно характеристиките на модела на конституционно правосъдие, възприет с действащия Основен закон, дава достатъчна представа за намеренията на създателите на Конституцията да обособят уредбата на елементите на конкретен контрол в пределите на един модел, принципно представян като модел за абстрактен контрол за конституционност. Разграничаването на правомощието на субектите да сезират Конституционния съд по чл. 150, ал. 1 от Конституцията – за упражняване на цялата компетентност по чл. 149 от Конституцията, и тези по ал. 2, 3 и 4 на чл. 150 – за упражняване на контрол за конституционност на закони, и в частност възлагането на съдебните състави на ВКС и ВАС да сезират единствено за закона, приложим за решаване на правния спор във висящото пред съставите производство, чрез поставяне на правоимащите субекти всеки на самостоятелен ред в конституционната уредба, не оставя съмнение за стремежа да се подчертае и придаде необходимата конституционна тежест на една засилена конкретност в националния модел на конституционно правосъдие в съвременната демократична държава под върховенството на правото.
В контекста на изложеното, да се приеме, че при всички обстоятелства и факти съставите на ВКС и ВАС са оправомощени да сезират Конституционния съд и с искане за упражняване на неговото тълкувателно правомощие по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, означава най-малкото да се допусне възможност да бъде заличено това, което се определя днес като еволюция на Европейския модел на конституционно правосъдие – защита на утвърждаването на индивида и неговата свобода, чието битие са основните права и свободи, във фокуса на демократичната перспектива. Освен това такова правомощие на съдебните състави би създало риск от нарастващо напрежение между органите на ВКС и ВАС, от една страна, и съдебните състави, от друга, относно еднаквото прилагането на „закона“, както и риск за ефективното упражняване на конституционно възложената на ВКС и ВАС функция – да осъществяват върховен съдебен надзор, по смисъла на чл. 124 и чл. 125 от Конституцията, и за възможни деструктивни последици за утвърждаване на единна и безпротиворечива правна система, каквато е крайната цел на обособеното като самостоятелно тълкувателно правомощие на националната конституционната юрисдикция (нетипично за другите юрисдикции с конституционни функции, доколкото природата на конституционните по естеството си спорове предполага винаги и тълкуване на устройствения закон на държавата). В действителност последиците биха могли да бъдат далеч по-съществени – да не бъдат пълноценно реализирани създадените на конституционно ниво нормативни предпоставки за утвърждаването на конституционното правосъдие като гарант за върховенството на Конституцията с преодоляване на доминиращата институционална ориентация на Европейския модел, много по-силно повлиян от raison d’État, отколкото от raison d’être, и по този начин да се препятства неговото осъществяване в перспективата на правата в съвременната конституционна правова държава.
Съдиите Павлина Панова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Атанас Семов и Красимир Влахов подкрепят диспозитива на определението за отклоняване на искането поради висока степен на сходство по отношение на конституционноправните проблеми с тези, които са предмет на разглежданото в настоящото конституционно дело искане на главния прокурор и на относимост на изложените мотиви за неговото отклоняване, но не и поради липса на компетентност на състава на Върховния административен съд да сезира Конституционния съд с искане за тълкуване на Основния закон, и привеждат следните доводи:
Съдът вече е имал повод да се произнесе, че съдебен състав на върховен съд е оправомощен да иска тълкуване на Конституцията (Определение от 09.05.2019 г. по к.д. №5/2019 г.), и няма основание за отстъпление от тази практика. Нещо повече, тази практика отразява принципното разбиране за необходимостта Основният закон действително, на практика да се превърне в „живо, приложимо право“ (Решение №10 от 1994 г. по к.д. №4/1994 г.), което не само предполага, но и изисква съдилищата и в частност върховните съдебни инстанции (доколкото чл. 150, ал. 1 от Конституцията ограничава до ВКС и ВАС възможното сезиране на Конституционния съд от съдилищата) да прилагат пряко Конституцията, а когато приложимата конституционна разпоредба е неясна и следва да бъде изяснена по задължителен и обвързващ всички начин, да поискат тълкуването ѝ от компетентния за това орган.
От съпоставянето на съдържанието и вложения смисъл в ал. 1 на чл. 150 от Конституцията и неговата съотносимост към функциите и предназначението на двете върховни съдилища – в пълния им пленарен състав или чрез техните „подразделения“ (общи събрания на колегиите им и отделните състави) – се налага извод, че съдебни състави на ВКС или на ВАС могат да сезират Конституционния съд за упражняването на правомощието му по даване на задължително тълкуване на Конституцията. Основание за този извод е възложената от Конституцията правораздавателна функция на съдилищата.
Обхватът на допустимото сезиране на Конституционния съд от съдебни състави на ВКС или ВАС е функция на правораздавателната им компетентност и е допустимо винаги когато интересите на правораздаването го налагат (в този смисъл Определение от 09.05.2019 г. по к.д. №5/2019 г.). Такава необходимост възниква, когато съдът не може да изгради категорично вътрешното си убеждение за решаване на делото поради съмнение в конституционосъбразността на приложимия закон. Все в качеството им на упражняващи правораздавателни функции, съдебни състави на ВКС или ВАС са легитимирани да сезират Конституционния съд и във връзка с необходимостта да разрешат конкретен съдебен спор, чийто изход зависи от изясняване на смисъла на приложима по делото неясна или двусмислена конституционна разпоредба.
Принципът на правовата държава предпоставя съдилищата пpи пocтaнoвявaнe нa cвoите aĸтове дa прилагат пряко релевантни по делото конституционни разпоредби, ĸaтo cъoбpaзят въpxoвeнcтвoто на Конституцията и йepapxиятa нa изтoчницитe нa пpaвoтo. Caмo тaĸa щe се ocигypи и гapaнтиpa cпpaвeдливo и ĸoнcтитyциoнocъoбpaзeнo пpaвocъдиe (Пенчо Пенев, „Съдебната власт – перспектива на българския модел“. София: Национален институт на правосъдието, 2023, стр. 214 и сл.). Поради това, когато разкриването на действителния смисъл на приложима по делото конституционна норма има преюдициално значение за правилното решаване на разглеждания спор, състав на съответния върховен съд e легитимиран да отправи искане до Конституционния съд за упражняване на правомощието му по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията. В противен случай се рискува да бъде разколебан принципът за непосредствено действие на конституционните разпоредби, както и принципът на върховенство на Основния закон (доколкото чрез непосредственото действие на Конституцията се осигурява нейното върховенство, и именно поради това разпоредбата на ал. 2 на чл. 5 от Конституцията систематично следва тази на ал. 1).
Възможността състави на ВКС или ВАС да сезират Конституционния съд с искане за задължително тълкуване, бидейки предпоставка за въздаване на справедливо и конституционосъобразено правосъдие, следователно е заложена имплицитно в чл. 150, ал. 1 във връзка чл. 119, ал. 1 от Конституцията. Възложената от Конституцията правораздавателна функция на съдебните състави на ВКС и ВАС служи като правно основание, но едновременно с това и като предел за процесуалната им легитимация по реда на чл. 150, ал. 1 от Конституцията. Така, за разлика от пленумите и колегиите на ВКС и ВАС, решаващите състави са легитимирани да отправят искания по чл. 150, ал. 1 от Конституцията не изобщо, а само във връзка с тези правомощия по чл. 149, ал. 1, упражняването на които има преюдициален характер за разрешаването на правния спор, по повод на който се сезира Конституционният съд.
Очертаното в Тълкувателно решение №3 от 2005 г. по к.д. №2/2005 г. принципно разпределение на правомощията между отделните звена на ВКС и ВАС не просто не изключва, а е в подкрепа на възможността решаващ състав на едно от двете върховни съдилища да иска тълкуване на Конституцията. Това е така, защото логиката на разсъждения в посоченото решение се основава именно на поддържаното разбиране, че ВКС и ВАС упражняват правомощието си по чл. 150, ал. 1 от Конституцията в пълeн пленарен състав или чрез своите „подразделения“, в зависимост от възложените им от Основния закон функции. Конституционната функция на съдилищата и в частност на ВКС и ВАС е да правораздават (чл. 119, ал. 1 от Конституцията), която функция те осъществяват именно чрез съдебните си състави, а не в пленарен състав. Поради това разпоредбата на чл. 150, ал. 1 от Основния закон не може да изключва от кръга на субектите, които са оправомощени да сезират Конституционния съд, тъкмо съставите на върховните съдилища, за сметка например на общите събрания на техните колегии, които не само не правораздават, но и не са предвидени в Конституцията.
От съществено значение е да се има предвид също, че искането по к.д. №2/2005 г. е за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 84, ал. 1, т. 2, предл. 2 и чл. 95, т. 3 от Закона за съдебната власт (изрично предвиждащи право на общите събрания на колегиите на върховните съдилища да сезират Конституционния съд с искания по чл. 150, ал. 1 от Конституцията), както и за даване на задължително тълкуване на чл. 150, ал. 1 от Конституцията в смисъл, че това право принадлежи само на пленарните състави на ВКС и ВАС. Поради това конституционният проблем, който е бил предмет на разглеждане в това производство, е бил свързан единствено с преценката дали и общите събрания на колегиите на върховните съдилища разполагат с компетентност да сезират Конституционния съд, или същата принадлежи само на пленарните им състави. Въпросът за компетентността на отделни съдебни състави да искат задължително тълкуване на Основния закон изобщо не е бил поставян и не е бил разглеждан в конституционното производство.
Следва да се има предвид също така, че в Тълкувателно решение №3 от 2020 г. по к.д. №5/2019 г. Съдът изрично указа, че когато бъде обявен за противоконституционен закон, приложим по заварени висящи съдебни производства, съдилищата решават споровете, прилагайки пряко Конституцията и принципите на правото. Това тяхно задължение по подразбиране обуславя интерес за функциониращите като последна съдебна инстанция ВКС и ВАС да сезират Конституционния съд с искане за тълкуване на приложимата конституционна норма, когато предпоставките за ангажиране на тълкувателната му компетентност са налице. В противен случай тълкуването на неясните конституционни разпоредби би било оставено на съдилищата от системата на съдебната власт, които не разполагат с такава конституционна компетентност и поради това техните актове не са източник на задължително и обвързващо всички абстрактно тълкуване на Основния закон. Такъв подход до голяма степен би обезсмислил и лишил от съдържание предоставената на Конституционния съд изключителна компетентност по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията.
Пренасянето на горните разсъждения към предмета на съдебното производство, станало повод за настоящото сезиране на Конституционния съд, дава основание да се заключи, че сезиращият съдебен състав разполага с процесуална легитимация да отправи разглежданото искане. В конкретния случай подалият искането съдебен състав на ВАС е сезиран с жалба срещу решение по т. 10 от протокол №44/22.11.2022 г. на съдийската колегия на Висшия съдебен съвет, с което е оставено без уважение заявление на жалбоподателя с вх. № ВСС 14445/12.10.2022 г. за повишаване по реда на чл. 193, ал. 6 от Закона за съдебната власт в длъжност „съдия“ във Върховния касационен съд – Търговска колегия. Жалбоподателят развива доводи за незаконосъобразност, оспорвайки валидността на издадения акт поради отсъствие на качеството „членове на СК на ВСС“ на участвалите в гласуването изборни членове от парламентарната и съдийската квота, встъпили в длъжност на 03.10.2017 г., чийто мандат е изтекъл на 03.10.2022 г. и правомощията им съответно са били прекратени по закон.
При така очертания предмет на производството пред ВАС е безспорно, че разпоредбата на чл. 130 от Конституцията, регламентираща мандата и начина на конституиране на състава на ВСС, е приложима пряко по висящия пред сезиращия съдебен състав спор. Искането е мотивирано със съображението, че съставът не може да реши правния спор, ако не отговори на поставените тълкувателни питания. Според вносителя отговорът на тези питания предполага тълкуване на разпоредбата на чл. 130 от Конституцията, което е в правомощията на Конституционния съд. Ето защо искателят разполага с легитимация да отправи разглежданото искане.
По изложените съображения и на основание чл. 19 ЗКС Конституционният съд
О П Р Е Д Е Л И:
Отклонява искането на главния прокурор за задължително тълкуване на чл. 130, ал. 4, изречение първо от Конституцията и искането на тричленен състав на Върховния административен съд за задължително тълкуване на чл. 130 от Конституцията.
Прекратява производството по конституционно дело №9/2023 г.
Връща исканията на вносителите заедно с препис от настоящото определение.
Председател:
Павлина Панова