Особено мнение на съдия Янаки Стоилов и съдия Соня Янкулова по к. д. №21/2022 г.
Подписваме решението с особено мнение, защото според нас разпоредбата на чл. 49, ал. 1, т. 2 от Закона за частната охранителна дейност (ЗЧОД) в оспорената част – „в случаите на чл. 47, т. 5“ относно б. б), е противоконституционна.
Въпросът, който оспорената пред Конституционния съд разпоредба поставя, е: конституционосъобразно ли законодателят е определил привличането на едно лице като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер: първо, като основание за отнемане на лиценза на едноличен търговец или на юридическо лице, когато привлеченото лице има качеството, посочено в чл. 45, т. 5 ЗЧОД, и второ, като начален момент, от който започва да тече срока за предоставената на привлеченото лице възможност да прекрати участието си в търговското дружество или в юридическото лице.
И двете функции, които процесуалното действие – привличане на лице като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер – осъществява в оспорената разпоредба не съответстват на легитимна цел, на основание на която законодателят би могъл да отнеме придобито от даден правен субект право и на основание на която би могъл да даде срок за упражняване на предоставено право.
Безспорно е, че гарантирането на сигурността и на обществения ред в контекста на осъществяване на охранителна дейност (по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗЧОД) от частни правни субекти е легитимна за държавата цел, която й позволява да въведе определени ограничения на вече придобито право за извършване на тази дейност. Предоставянето на дейности от обхвата на сигурността и осигуряване на обществения ред в държавата на частни правни субекти като стопанска дейност неминуемо поставя пред правното регулиране на частната охранителна дейност изисквания, свързани със сигурността, но и с други ценности на демократичната държава като защитата на правата на човека и демократичния ред. Проблемът в случая е, че избраното от законодателя процесуално действие – привличане на едно лице като обвиняем, не може да бъде нито начален момент на срок, в който да бъде осъществено установено в Закона за частната охранителна дейност право (с оглед на уредбата на процесуалното действие в Наказателно-процесуалния кодекс, тъй като резултатът от това действие е факт, който може да остане продължителен период от време неизвестен за самото лице), нито може да бъде конституционосъобразно основание за отнемане на придобити права.
Съгласно чл. 219, ал. 1 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) лицето, за което са събрани достатъчно данни за извършване на престъпление от общ характер и за което не са налице основания за прекратяване на наказателното производство, се привлича като обвиняем със съставянето на съответното постановление на разследващия орган. Но привличането на едно лице като обвиняем и предявяването на постановлението за привличане на това лице като обвиняем, с оглед на чл. 219, ал. 1 и 4 НПК, са две различни процесуални действия, осъществявани без изрично законово изискване относно времевия период, в който могат да бъдат извършени при определена в закона последователност (с изключение на хипотезата на чл. 219, ал. 2 НПК и при отчитане на спецификата във връзка с този начин на привличане на едно лице като обвиняем с оглед на изискванията на чл. 219, ал. 3 НПК и на процесуалните действия по чл. 219, ал. 8 НПК). Лицето, което е привлечено като обвиняем, но на което не е предявено постановлението за привличане като обвиняем, не би могло да знае, че по отношение на него е налице законово основание за отнемане на лиценза, предоставен на търговското дружеството или на юридическото лице (по израза на закона), в което това лице участва, както и не би могло да знае, че за него започва да тече тридесетдневен срок, в който може да прекрати участието си в тях (както е в случая по делото пред Върховния административен съд – лицето е привлечено като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер на 14.05.2019 г., а обвинението му е предявено на 02.11.2021 г.).
Този следващ от закона извод сезиращият съд не само е могъл, но е бил длъжен да направи, защото става въпрос (видно от мотивите на решението на Конституционния съд по настоящото дело) за позоваване на основен принцип на правото – националното, международното и правото на Европейския съюз – принципът на правната сигурност, който изисква както правото „да не предписва невъзможното, а да създава условия правните субекти да съобразят поведението си с него“, така и когато държавата „въвежда законово изискване, с чието неизпълнение свързва неблагоприятни последици за неговите адресати, тя е длъжна да създаде механизъм за узнаване на това обстоятелство“. Този основен принцип на правото е трайно застъпен в практиката и на Съда по правата на човека (видно и от мотивите на решението на Конституционния съд по настоящото дело), което значи, че запитващият съд е длъжен да съобрази тази практика, за да спази изискването на чл. 5, ал. 4 от Конституцията. Нещо повече, с оглед на чл. 6, ал. 3, б. а) от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (Конвенцията) всяко лице, обвинено в извършване на престъпление, има минимум правото да бъде незабавно и в подробности информирано за характера и причините за обвинението срещу него. Отнемането на лиценз, в контекста на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията, нарушава гражданско право, което значи, че настъпването на неблагоприятни правни последици за упражняването на това право, обусловени от обвинение за извършено престъпление, би могло да бъде установено като правна възможност едва след информирането на лицето за обвинението. По смисъла на Конвенцията, без спазването на това изискване, лицето не би било надлежно обвинено в извършване на престъпление. Този принцип е трайно установен също в правото на Европейския съюз и в практиката на Съда на Европейския съюз (видно от мотивите на решението на Конституционния съд по настоящото дело), което значи, че запитващият съд е длъжен да го съобрази.
Не това обаче е искането на сезиращия съд, защото и след направеното уточнение в предмета на искането, а и от неговите мотиви, се установява, че съмненията на съда за несъответствие с Конституцията са относно придаденото от закона значение на правопораждащ юридически факт на привличането на едно лице като обвиняем, което е основание за отнемане на лиценза. С твърдението, че „този срок не може да започне да тече преди привлеченото като обвиняем лице да е узнало за съответното обстоятелство“ Конституционният съд по същество приема, че установеният в оспорената разпоредба юридически факт – привличането като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер, не може да изпълни възложената му от законодателя функция на начален момент на тридесетдневния срок. Изводът, че „съобразно изложеното относно съдържанието на оспорената разпоредба следва да се приеме, че 30-дневният срок … не започва да тече, ако лицето не е поставено в състояние на известност относно юридическия факт на привличането му като обвиняем“, променя съдържанието на оспорената разпоредба като вместо „е привлечено като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер“ (хипотезата на чл. 219, ал. 1 НПК) определя друг юридически факт за начален момент – предявяването на постановлението за привличане на обвиняем за умишлено престъпление от общ характер (чл. 219, ал. 4 НПК).
Неясно е обаче как може оспорената разпоредба „да се разглежда в контекста на цялостната правна уредба на понятието „привличане като обвиняем“ като юридически факт, подлежащ на съобразяване и зачитане изобщо от правоприлагащите органи и от всички правни субекти, а не само в рамките на наказателния процес“, при положение, че основен принцип в правото е, че думи или изрази с утвърдено правно значение се използват в един и същ смисъл във всички нормативни актове и това е още по-необходимо, когато става въпрос за наказателна отговорност и за процесуални действия, които имат различна цел и поради това – различно правно значение.
По отношение на второто установено от законодателя правно значение на процесуалното действие „привличане като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер“ – действието му като основание за отмяна на лиценз, Конституционният съд приема, че е налице съответствие с изискванията на Конституцията, но при изричното уточнение, че извършва „преценката за конституционосъобразност на оспорената законова уредба с изясненото й по-горе съдържание“. Така според Съда и по отношение на отнемането на лиценза преценката му не е относно факта на привличането като обвиняем, а относно факта на предявяването на обвинението. Това обаче са две различни процесуални действия с ясно установен в закона начин на осъществяване, поради което в случая не става въпрос за съхраняващо или корективно тълкуване на закона в съответствие с изискванията на Конституцията, а за замяна на установено в закона правно понятие, определящо самостоятелно процесуално действие, с друго понятие, което определя друго действие на наказателнопроцесуалното право, за да се пригоди една разпоредба към принципи на Конституцията. От това следва, че оспорената разпоредба е противоконституционна, но вместо да направи този извод Конституционният съд заменя нейното съдържание с друго правно понятие, имащо също ясно и конкретно съдържание в наказателнопроцесуалното право.
Що се отнася до приетото от Конституционния съд, че „привличането като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер“ в използвания от Съда смисъл съответства на легитимната цел на осъщественото засягане, смятаме, че отговорът на този въпрос изисква преценка за характера и значението на процесуалните действия по привличане като обвиняем (дори и с оглед на приетото от Съда разбиране за предявяване на постановлението за привличане като обвиняем), в контекста на субекта от който и на фазата на която, тези действия се осъществяват в наказателното производство (по смисъла на чл. 1, ал. 1 НПК).
Съгласно чл. 127, т. 3 от Конституцията само прокуратурата е тази, която разполага с правомощието да привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпление. Това конституционно правомощие на прокуратурата е намерило законово отражение в разпоредбата на чл. 242, ал. 1 НПК, съгласно която след като завърши разследването прокурорът повдига обвинение с обвинителен акт, но може и да прекрати наказателното производство, ако са налице основания за това. Следователно едва тогава, когато прокурорът установи, че са налице основания за повдигане на обвинение с обвинителен акт би могъл да се обсъжда въпроса за наличие на легитимна цел за ограничаване на придобито гражданско право, защото едва тогава конституционно компетентният орган е привлякъл към отговорност съответното лице. В този смисъл е и практиката на Конституционния съд, макар и приета по отношение на отменения Наказателно-процесуален кодекс, но отнасяща се до разпоредби с идентично съдържание с относимите разпоредби на действащия Наказателно-процесуален кодекс. Съгласно тази практика „повдигането и изменението на обвинението в хода на разследването могат да бъдат последвани от прекратяване на предварителното производство, когато се установят основанията по чл. 21 НПК“, поради което „тези действия не съставляват привличане към отговорност по смисъла на чл. 127, т. 1 от Конституцията“ – Решение №14 от 30.09.1999 г. по к. д. №1/1999 г. Презумпцията за невиновност, установена в чл. 31, ал. 3 от Конституцията, приема Конституционният съд в Решение №7 от 21.06.2016 г. по к. д. №8/2015 г., „се прилага по отношение на всички обвинени в извършването на престъпление, без да търпи каквито и да било изключения“. В това решение, както и в Решение №5 от 12.05.2016 г. по к. д. №2/2016 г., Решение №10 от 29.05.2018 г. по к. д. №4/2017 г. и Решение №2 от 21.02.2019 г. по к. д. №2/2018 г., Конституционният съд установява противоконституционност на чл. 40, ал. 1, т. 5 от Закона за защита на класифицираната информация и на чл. 100, ал. 5 от Закона за държавния служител за отказ да се издаде разрешение за достъп до класифицирана информация при „образувано досъдебно или съдебно производство“ и за временно отстраняване от работа при „образувано наказателно производство“, както и на чл. 214, ал. 2 от Закона за Министерството на вътрешните работи и на чл. 230, ал. 1 от Закона за съдебната власт, предвиждащи временно отстраняване от длъжност на държавен служител, съответно на съдия, прокурор или следовател при „привличане като обвиняем“.
Фактът, че в законодателството съществуват разпоредби със съдържание, което е идентично на съдържанието на оспорената в настоящото производство разпоредба – чл. 155, ал. 1, т. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи, чл. 53, ал. 1, т. 6 от Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“, чл. 141, ал. 1, т. 5 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (който е с различна редакция), не може да служи като доказателство за конституционосъобразност на оспорената разпоредба в контекста на преценката за легитимност на въведеното ограничение на придобитото гражданско право – лиценз на юридическо лице за упражняване на правнорегламентирана дейност. В българското законодателството съществуват и разпоредби, уреждащи възможността за упражняване на не по-малко рискови за сигурността на държавата и за правата на гражданите дейности, които не съдържат подобни разпоредби, а само и единствено разпоредби, които установяват изискване лицата „да не са осъждани за умишлено престъпление от общ характер“ – например: чл. 44, ал. 1 от Закона за Държавна агенция „Разузнаване“, чл. 8, ал. 1, т. 3 и ал. 3 от Закона за хазарта, чл. 93 от Закона за дейността на колективните инвестиционни схеми и на други предприятия за колективно инвестиране.
С оглед на изложените мотиви смятаме, че разпоредбата на чл. 49, ал. 1, т. 2 ЗЧОД в частта „за случаите на чл. 47, т. 5“ относно б. б) е противоконституционна и в двете, придадени й от законодателя значения – на основание за отнемане на лиценз и на начало на срок за упражняване на правото на „прекратяване на участието в търговското дружество или в юридическото лице“, като средство за запазване на придобитото от правния субект гражданско право – лиценз за извършване на частна охранителна дейност.