ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдията Александър Арабаджиев по к.д. №32/92 г.
Законът за временно въвеждане на някои допълнителни изисквания към членовете на ръководствата на научните организации и Висшата атестационна комисия (наричан по-нататък за краткост "законът") противоречи на Конституцията на Република България и поради това и по силата на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията противоконституционността му подлежи на установяване от Конституционния съд с последиците по чл.151, ал.2, изр.2 от Конституцията.
Такова разрешение би съответствало на досегашната практика на Конституционния съд, изразена в решения № 8 от 27 юли 1992 г. по к.д. № 7/1992 г., № 11 от 29 юли 1992 г. по к.д. № 18/1992 г. и № 14 от 10 ноември 1992 г. по к.д. № 14/1992 г. Първите две от посочените решения са постановени по искания за установяване на противоконституционността на отделни разпоредби от съответни закони, които (разпоредби) нарушават основни начала на Конституцията и накърняват основни човешки права по начина, по който прави това и законът, който е предмет на настоящото дело. Тези три закона (респ. законови разпоредби, каквито са § 9 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за банките и кредитното дело и чл.10а от Закона за пенсиите) са издадени в аналогична политическа и правна ситуация и са израз на определена концепция за насоките и способите за осъществяване на прехода, в който се намира българското общество. В първите два случая, предмет на първите две от посочените решения на Конституционния съд, тази концепция, намерила израз в законодателни актове на Народното събрание, е преценена като противоречаща на Конституцията. Няма основания да не се постъпи по този начин и по отношение на закона, с който са въведени допълнителни изисквания към членовете на ръководствата на научните организации и Висшата атестационна комисия (ВАК). Поначало е допустимо един съд, вкл. и конституционен, да се отклони от свое предишно решение, когато съществено са се изменили предпоставките и основанията за неговото постановяване, то очевидно не съответства на обществените условия и не защитава правно (респ. конституционноправно) установени интереси. Случаят не е такъв, тъй като условията, при които са взети предишните решения, са останали непроменени. Различие в разрешенията не се обуславя и от спецификата на една или друга сфера, защото неотменимостта на човешките права и без да е конституционно провъзгласена, а тя е (чл.57, ал.1), е еднакво важима и за членовете на ръководните органи на банките, и за членовете на ръководствата на научните организации. Това е саморазбиращо се.
На второ място именно Конституционният съд трябва да "чете" и Конституцията, и законите преди всичко през призмата на основните човешки права. Дори и при липсата на т.нар. конституционни жалби, познати на други конституции, а още повече заради нея, Конституционният съд се явява институция, която е крайният пазител на тези права и е призван най-вече да брани тях. Правата на личността са издигнати във върховен принцип (срв. абзац 3 от преамбюла на Конституцията), а тяхната защита е една от функциите, които конституциите поначало обслужват. Функция на Конституционния съд в качеството му на осигуряващ върховенството на Конституцията (чл.1, ал.1 ЗКС) пък е да съдейства на процеса на утвърждаването на тези права, вкл. и от тези, които правят законите, и от тези, които ги прилагат. Иначе "културата", която обществото трябва да придобие, за да зачита човешките права, ще остане едно конституционно пожелание, което е негодно да реализира основните начала на чл.4, ал.1 ("Република България е правова държава"), чл.5, ал.1 ("Конституцията е върховният закон и другите закони не могат да й противоречат") и редица други основополагащи положения, ясно изразени в Конституцията, които недвусмислено показват неконституционността на разглеждания закон. Именно в светлината на тези положения този закон не може да бъде "оправдан". Съответствието на един закон с тези начала е условие за установяване и поддържане на правовата държава. Обратното разрешение затруднява този процес.
Някои от конкретните основания за обявяване противоконституционността на Закона се изразяват в следното:
1. Законът не отговаря на предвидените в чл.81, ал.1 и 2 от Конституцията изисквания за валидност на законодателните актове. Според първата от посочените разпоредби Народното събрание може да заседава и приема актове, когато присъстват повече от половината народни представители. Това изискване е саморазбиращо се. Народното събрание, което се състои от 240 народни представители (чл.63 от Конституцията), очевидно невинаги заседава в пълен състав по различни причини от различно естество. Степента, в която е допустимо да се провеждат заседания и вземат решения в по-малък състав, се състои в изискването на чл.81, ал.1. Когато само половината или по-малко от половината от народните представители участват в едно заседание, то не е редовно. Актовете, приети в такова заседание, са противоконституционни, защото не съответстват на предвидено в Конституцията изискване. За Конституционния съд остава да квалифицира категорията противоконституционност.
Неспазването на посоченото изискване при приемането на някои от разпоредбите на разглеждания закон е положително установено. Това недвусмислено личи от стенограмата на заседанието на Народното събрание, проведено на 9 декември 1992 г., когато са приети, напр. чл.3, 4 и 5 от Закона и § 1 и 2 от преходните и заключителните му разпоредби. При приемането им са участвали, съответно: 109, 108, 110, 109 и 112 народни представители. Броят на взелите участие в гласуването на всеки един от посочените текстове показва, че не са присъствали повече от половината депутати, както изисква чл.81, ал.1 от Конституцията. След като не е изпълнено това условие за валидност, приетите текстове са противоконституционни. По смисъла на чл.81, ал.1 установеният в тази разпоредба минимален брой народни представители се отнася както за провеждането на заседанията, така и за вземането на решенията. Щом като самото решение е взето от по-малък брой депутати, то не съответства на отбелязаното условие за валидност. Основанието на това условие се състои в това да се гарантира, че и във фазата на обсъждането на един акт, и във фазата на приемането му участват "достатъчен" брой народни представители.
Отбелязаната "недостатъчност" показва и дефицит на воля за приемането на закона. Показва и липса на основания за включването му в "националния законодателен дневен ред".
2. Липсват обществена оправданост и необходимост от приемането на подобен закон. В действащата Конституция за разлика от тези на други страни (напр. чл.34 от Конституцията на Френската Република) не са определени пределите и предметът на законодателната дейност на парламента. Не са предвидени и някакви специални изисквания за формата и съдържанието на законите. Независимо от това, без да са експлицитно изразени, някои условия могат да бъдат съзряни в конституционната рамка. Според чл.4, ал.2 от Конституцията Република България създава условия за свободно развитие на човека и гражданското общество. Тъй като разглежданият закон поначало е неадекватен на условията за свободно развитие на човека и в това се състоят съществените основания за обявяването му за противоконституционен, развити по-нататък, от значение на обсъжданата тук плоскост е противоречието на този закон с изискването за създаване на условия за развитието на гражданското общество. Някои от визираните в Закона организации - най-вече учебните заведения - са типични елементи на гражданското общество, за които е характерен принципът на саморегулирането. Последното има и конституционноправен израз чрез разпоредбите на чл.53, ал.4 и ал.5, изр.1. Като установява правото да се създават училища (чл.53, ал.4), Конституцията "създава условия за свободно развитие на... гражданското общество". А закон, който накърнява принципа на академичната автономия, противоречи на Конституцията. По-удачен за насърчаване на гражданското общество, от друга страна, е подходът на въздържане от неоправдана намеса във функционирането на неговите структури. Чрез въпросния закон проблеми на гражданското общество се пренасят в публичната сфера, без да се налага такова "политизиране". Именно оставянето му (на проблема) в институционния контекст на гражданското общество е в съгласие с конституционното изискване на чл.4, ал.2.
От друга страна, в Конституцията е заложен принципът на националния консенсус. Той важи и за Народното събрание в качеството му на носител на законодателната власт чрез закона, който е предмет на к.д. № 32/92 г., и чрез прогнозируемите последици от неговото прилагане - които законодателят също трябва да вземе предвид - не се съдейства за създаването и поддържането на такова състояние на обществото. Ако се излезе от този принцип, от една страна, и от принципа за справедливост, разбиран в случая като справедливо възмездие, от друга, ясно е, че и двата имат източници в Конституцията и могат да бъдат извлечени от конкретен "език" на Конституцията. Задължение на законодателя е обаче, а на Конституционния съд е призвание, да намери степента на съвместимост между двете основни начала, или - ако не успее да стори това, - да приложи критерия, който в по-голяма степен съответства на основните принципи, върху които Конституцията е изградена.
Именно в това отношение законодателят сериозно се е отклонил от същностните на Конституцията ценности. Внимателното вглеждане и в мотивите на законопроекта, и в доводите, изтъкнати в негова подкрепа, и в становищата, изразени в този смисъл пред Конституционния съд от заинтересуваните страни, и в самия закон, който е резултат на това мислене, разбира се, трудно открива обсъждане и съпоставка на двете категории ценности и преценка на избора на едната от тях за сметка на другата от гледище на заложени в Конституцията принципи. Включително и от гледище на някакъв обществен прагматизъм, който, без да е в "езика" на Конституцията, трябва да бъде, най-малко, изразим в конституционни понятия. Обратното: подходът на законодателя се основава на един съмнителен и във всеки случай конституционно недопустим (срв. напр. чл.5, ал.3) принцип - да се легислира в настоящото за сметка на миналото.
Постъпвайки по този начин, законодателят не е държал сметка за това, че доколкото и Конституцията и законът могат да бъдат обърнати назад, това е само за да преднамерят в "абстрактното минало" основните ценности на либералната, представителната, парламентарната демокрация.
В противоречие с това основно положение в случая законодателят не е успял да съчетае фундаменталната ценност с фундаменталната свобода. Той е превърнал едното (първото) в оръжие срещу другото (второто). Конституционно правомощие на съда е да приведе двете в съответствие. Като неотменно се държи сметка за водещото значение на правата на личността, както и за това, че достойнството на човека е ненакърнимо.
3. В основата на закона е заложена една противоконституционна идея: че някаква цел, вкл. и значима за обществото, може да бъде постигната с цената на накърняване на човешкото достойнство и чест. В това отношение законодателят не е отчел същината на човешките права, свеждайки ги - с приемането на този закон и обосноваването на резона за неговото съществуване - до правото на труд. Логиката на закона, разбрана чрез тълкуване волята на законодателя и на самия закон, се съдържа в следната конструкция: а) определена сфера е поразена; б) действията на определени лица, идентифицируеми чрез принадлежността им към съответни категории, са причинили тези поражения; в) всички лица, които попадат в тези категории, подлежат на известна дисквалификация чрез отстраняването им от позиции, чрез които могат да влияят на вземането на решения във въпросната сфера.
Това е механизмът на разглеждания закон, без да се обсъждат мотивите за приемането му. И мотивите, и действието му обаче, схващано като акт на елиминиране на очертан от закона кръг от лица от посочени позиции в научната сфера, излизат от допускането, че този акт, заявен като израз на заслужено отношение към хората, които са злоупотребявали в миналото, възстановява справедливостта и създава условия за нормално функциониране на въпросната сфера. Допускането включва още и това, че заявените цели могат да бъдат постигнати с цената на установената от закона дисквалификация, тъй като тя не съставлява нарушение на човешки права.
Този подход е противоконституционен.
Както се отбеляза, "Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат" (чл.5, ал.1). Конституцията обвързва законодателната, изпълнителната и съдебната власт с установените в нея принцип на правовата държава (чл.4, ал.1) и принцип за гарантиране "...достойнството и правата на личността..." (чл.4, ал.2). Обвързваща сила имат и изброените в Конституцията основни права, които са с характер на непосредствено действащо право (арг. от чл.5, ал.2). Като пред скоби в преамбюла на Конституцията е изведено върховенството на такива ценности като търпимостта, справедливостта и достойнството на личността. Те са основополагащи и ръководни за целия правен ред. Ето защо не е в съгласие с Конституцията да се поддържа, че тя не бива нарушавана чрез разглеждания закон, тъй като засегнатите от него не се лишават от упражняването на професионалната им дейност. В това отношение критикуваният законодателен подход е вътрешно противоречив. Счита се, от една страна, че законът не накърнява права, а възстановява справедливост, но, от друга страна, механизмът му се изразява в дисквалификация, респ. в отнемане на придобит статус, както и в директна дискриминация чрез лишаване от право да се апликира за придобиването на такъв статус. Ако законът не преследва като цел засягането на известен статус, той не може да бъде обяснен от гледище на смисъл на съществуването му, а ако тази цел е недвусмислена, каквато е тя, той (законът) не може да бъде оправдан от гледище на търпимостта, справедливостта и достойнството на личността.
Тъй като т.нар. (в заглавието закон за) "някои допълнителни изисквания" не са свързани с професионални критерии, нито визират само лица, които са се занимавали изцяло - вместо с научна дейност - с дейност, чужда на същността на науката, очевидно е, че действието на Закона се свързва с ефект, който надхвърля оправдания обществен интерес, респ. заявената цел да се създадат условия за нормално функциониране на научната сфера. А щом е свързан с такива последици, законът неизбежно накърнява индивидуални права. Изграждането му върху презумпцията за "принос" в причиняването на констатирани от обществото неблогополучия в сферата, за която се отнася, на всички, които попадат в дадена категория по даден признак, рискува да засегне и лица, към които не може да бъде отправен подобен упрек. Един съобразен с Конституцията закон не може да допусне това. Ето защо не може да бъде оправдана с понятия на Конституцията самата идея за приемането и действието на такъв закон.
От друга страна, именно поради възможността да се постъпи несправедливо спрямо отделни личности законодателят е бил задължен да предвиди и възможност, която да осигури осъществяване на правото на защита. Правото на защита е също основно конституционно право (чл.56), а неговото осигуряване - задължение на законодателя. Невключването на процедурни гаранции в закона е друго основание за противоконституционност на Закона. (Тук не се коментират такива дефекти на Закона, които също могат да бъдат изразени в понятия на Конституцията, като абстрактният подход, липсата на знание у законодателя за параметрите на ефекта от Закона, казуистиката, която характеризира "допълнителните изисквания", лишена от логика и пропускаща, без да обясни защо, сходни категории, негативният характер на "изискванията".)
На последно място основания за обявяване на Закона за противоконституционен са и всички останали съображения, изложени в исканията на президента на републиката и на 102 народни представители, чието възпроизвеждане и обосноваване е ненужно тук. Във всеки случай трябва да се подчертае пренебрегването от Закона на международни договори, по които Република България е страна, респ. норми на международноправни актове, които - вън от това, че са ратифицирани от България - са вече достояние на човечеството. Няма конституционноправни основания у нас да се забавя тяхното спазване. Обратно: Конституцията ги възпроизвежда, което означава изискване за прилагането им.