Особено мнение на съдиите Константин Пенчев,
Борислав Белазелков и Десислава Атанасова по к.д. №1/2024 г.
Подписваме настоящото Решение №13/2024 г. по к.д. №1/2024 г. с особено мнение относно промените в чл. 84, т. 16, чл. 126, ал. 2 и 3, чл. 129, чл. 130 (с изключение на ал. 4), чл. 130а, чл. 130б, чл. 130в, чл. 133 в глава шеста „Съдебна власт“, както са въведени с §4, 11, 14, 15, 16, 17, 18 и 20 ЗИД на Конституцията.
I. Относно промените в чл. 126, както са въведени с §11 ЗИД на Конституцията
Основният въпрос, на който следва да отговори Съдът, е дали Обикновено народно събрание може да направи оспорените промени, или те са от компетентността на Велико народно събрание. В Тълкувателно решение №8/2005 г. по к.д. №7/2005 г. Конституционният съд приема, че „промени в Конституцията в рамките на съдебната власт […], които са насочени към преструктуриране, оптимизиране от съдържателна гледна точка и прецизиране на отделни функции на нейни органи, поставяне на акценти или уточняване на техни правомощия или наименования, както и взаимодействието им с институции на другите власти, не представляват промени във формата на държавно управление и могат да бъдат извършени от Народно събрание…“.
Споделяме изводите на мнозинството, че разпоредбата на чл. 126, ал. 1 от Конституцията не е противоконституционна, но не подкрепяме изложените доводи за противоконституционност на разпоредбите на чл. 126, ал. 2 и 3 от Конституцията.
Промените в чл. 126, ал. 2 и 3 от Конституцията имат за цел децентрализация на прокуратурата, като ограничават властта на главния прокурор, която вече не се разпростира над цялата ѝ структура, а само върху най-висшето звено на прокуратурата – Върховната прокуратура, и отменят функцията му за общ надзор върху дейността на всички прокурори.
Промените са насочени към преодоляване на прекомерната концентрация на власт във фигурата на главния прокурор, чиято позиция на върха на тази строго йерархична структура му позволява да упражнява монопол върху обвинителната власт, което го превръща в голяма степен безконтролен от другите власти. Не считаме, че принципите на правовата държава, разделението на властите и независимостта на съдебната власт са накърнени поради отпадането на правомощието на главния прокурор да осъществява надзор за законност върху дейността на всички прокурори. Напротив – утвърждава ги чрез усъвършенстване на механизмите за осъществяване на основната функция на прокуратурата – да съблюдава спазването на законността, като предоставя дължимата независимост на разследващите органи и прокурорите, които са отговорни за реализирането ѝ.
Промяната на чл. 126, ал. 2 от Конституцията е ключова стъпка за привеждане на правомощията на главния прокурор в съответствие с многобройните препоръки на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия) и на Комитета на министрите в контекста на изпълнението на групата дела на Европейския съд по правата на човека „С. 3. срещу България“ и „Колеви срещу България“.
Не споделяме доводите за противоконституционност на чл. 126, ал. 3 от Конституцията, тъй като считаме, че с промяната на разпоредбата не се отнема възможността главният прокурор да дава общи методически указания, касаещи разследващите органи и прокурорите.
Промяната на чл. 126 ал. 3 от Конституцията по същество не отнема правомощието на главния прокурор, а регламентира механизма за изготвяне и утвърждаване на методическите правила. Продължаването на издаването на общите методически правила щеше да гарантира в същата степен последователност в работата на прокурорите, като по този начин се предотвратява създаването на противоречива практика в досъдебното производство. От друга страна, въвеждането на съдебен контрол върху утвърдените методически правила чрез предвидената възможност на обжалване пред Върховния административен съд по ред, определен в закон, допълнително щеше да ги стабилизира, което да гарантира тяхната законосъобразност и ефективно прилагане.
Децентрализацията на прокуратурата, която замества нейния субординиран, йерархичен модел, не създава опасност от налагане на „регионална“ законност от страна на местните ѝ органи, тъй като се запазва правото на главния прокурор да издава методически указания до прокурорите, следователите и разследващите органи във връзка с правоприлагането във фазата на досъдебното производство, чрез които се унифицира практиката по това правоприлагане. В тази насока значение в бъдеще би имало разширяването с процесуалния закон на съдебния контрол върху актовете на прокуратурата в тази фаза на наказателния процес.
В този смисъл са промените на прокурорската дейност във функционално отношение в т. 5 на чл. 127 и изменението на т. 6 на чл. 127 от Конституцията, които мнозинството в състава на Съда счита за непротивоконституционни.
В заключение считаме, че конституционният баланс не се променя, защото не се накърнява основната конституционна функция на прокуратурата – обвинителната, уредена в чл. 127 от Конституцията. Така както основна конституционна задача на съда е да правораздава, на прокуратурата е да „следи за спазване на законността“. Не се премахва фигурата на главния прокурор като конституционно предвиден орган, уреден наравно с Върховния касационен съд и Върховния административен съд (Решение №3/2015 г. по к.д №13/2015 г.), а само се прецизират и редуцират неговите правомощия.
Поради изложеното считаме за неиздържана връзката на измененията с приведените от мнозинството съдии аргументи за промяна във формата на държавно управление и твърдяното навлизане от Народното събрание в запазените компетенции по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията.
II. Относно промените в чл. 84, т. 16, чл. 129, чл. 130, чл. 130a, чл. 130б, чл. 130в и чл. 133 от Конституцията
Подкрепяме изводите, че разпоредбите на чл. 129, ал. 1, 2, 4, 5 и 6 и на чл. 130, ал. 1, ал. 2, изр. 2 и 3, ал. 5 и 6, чл. 130а, ал. 1, 3 и 4, ал. 5, изр. второ, ал. 6 и 7, чл. 130б, ал. 1, ал. 2, т. 1 – 11, и 13 и на ал. 3, т. 1 – 11 и 13, ал. 4, изр. първо, ал. 5 и 6, чл. 130в, т. 1 и чл. 133, въведени с §4, 14, 15, 16, 17, 18 и 20 на Закона за изменение и допълнение на Конституцията, не противоречат на Конституцията, но не сме съгласни с извода за противоконституционност на разпоредбите на чл. 84, т. 16, чл. 129, ал. 3, чл. 130, ал. 2, изр. първо, ал. 3, чл. 130а, ал. 2, ал. 5, изр. първо и трето, чл. 130б, ал. 2, т. 12, ал. 3, т. 12, ал. 4, изр. второ, т. 2, 3 и 4 от Конституцията.
Не споделяме разбирането, че разпоредбите на чл. 129, ал. 3 и чл. 130, ал. 3 от Конституцията са противоконституционни, защото отнемат правомощия на президента. Целта на тези разпоредби е да обособят механизъм за разрешаване на ситуации, при които президентът не изпълни своите конституционни задължения в срок, с който механизъм на конституционно ниво се гарантира нормалното функциониране на държавните институции.
Въведените с параграф 14 и 15 изменения трябва да се разглеждат във функционалната си зависимост от параграф 16.
С предложената промяна, въведена с параграф 16, на мястото на колегиите на предходния Висш съдебен съвет по отменената уредба, се предвижда създаването на два съвета – Висш съдебен съвет (ВСС) и Висш прокурорски съвет (ВПС).
Идеята за позициониране на ВСС като кадрови и административен орган само за съдиите, респективно обособяването на кадрови и административен орган ВПС само за прокурорите и следователите, е логичен завършек на промените в структурата на предходния Висш съдебен съвет от 2015 г., поставили началото на процеса по обособяване на компетентностите между съдийската и прокурорската колегия. С оглед на това считаме, че промените в чл. 129, чл. 130 и чл. 130a от Конституцията укрепват независимостта на съдиите, осигуряват безпрепятствено възможност за реално самоуправление при зачитане на публичния интерес от независимо правосъдие и изпълняват стандартите за независимо администриране на съдебната власт.
Считаме, че предложената промяна не е толкова радикална, че да води до промяна във формата на държавно управление. Отделянето на кадровия орган на прокуратурата не я извежда от съдебната власт, което може да бъде реализирано само от Велико, а не от Обикновено народно събрание според даденото задължително тълкуване с Решение №3/2003 г. по к.д. №22/2002 г. Във връзка с промяната следва да се разглежда и новият параграф 17, който визира правомощията на ВСС и ВПС, както и на Общото събрание на членовете на двата съвета, който замества Пленума на Висшия съдебен съвет по предходната конституционна уредба. Така чл. 129 и чл. 130 от Конституцията в новата си редакция възпроизвеждат правомощията на двете колегии да назначават, понижават, преместват и освобождават от длъжност съдиите, съответно прокурорите и следователите, да назначават административните ръководители на съответните съдебни, прокурорски и следствени органи за не повече от два петгодишни мандата, да решават въпроса за придобиване на несменяемост на магистратите след атестиране. Новото е, че не Пленумът, сега Общото събрание (чл. 130б, ал. 1 от Конституцията ), избира най-висшите ръководители на съдебната система, а това са съответно ВСС относно председателите на върховните съдилища и ВПС за главния прокурор. Първото е в съответствие с препоръките на Комисията за демокрация чрез право към Съвета на Европа, адресирани към българската държава в областта на правосъдието и вътрешния ред – всички съдии да се избират от орган, формиран от мнозинство на съдии като гаранция за тяхната независимост, а второто – с необходимостта от повишаване на контрола и отчетността на прокуратурата, без да се накърнява функционалната независимост на отделните прокурори при осъществяване на техните обвинителни функции.
Промените в чл. 130а, ал. 1 и 2 се свързват с преструктурирането на състава на двата новообразувани съвета на мястото на предходните съдебна и прокурорска колегия. Като се запазва общият брой на членовете на двата съвета, избрани от парламента и от професионалната общност – по единадесет, се променя съотношението между тях като цяло и вътре в новосъздадените ВСС и ВПС. Така първият е със състав от петнадесет вместо от четиринадесет члена на съдийската колегия, а вторият – от десет вместо единадесет члена на прокурорската колегия. Съотношението между изборните членове на парламентарната и професионалната квота при ВСС е пет към осем, към които трябва да се добавят членовете по право – двамата председатели на върховни съдилища, съответно шест към три при ВПС и главният прокурор, за разлика от равното участие по предходната уредба в двете колегии на изборни членове от двете квоти. Тези промени в състава не означават, че се променя формата на държавно управление, която налага те да бъдат извършени от Велико народно събрание, тъй като прокуратурата и следствието продължават да бъдат част от съдебната власт, а не излизат от нея, запазва се общият брой членове на двата съвета – двадесет и пет, както и общия брой на тези, избрани от парламента и професионалната общност на съдиите, прокурорите и следователите – по единадесет. В структурно отношение и по правомощия (бюджетно-финансови, организационни и кадрови) двата новосъздадени съвета до голяма степен са идентични с колегиите на Висшия съдебен съвет по предходната уредба, като Пленумът, макар и под ново наименование – Общо събрание, се запазва като обединяващ дейността на кадровите органи на съда, прокуратурата и следствието, макар и с известно редуциране на правомощията до общото в тяхната дейност.
Промяната в чл. 130а от Конституцията по отношение на изискванията към членовете на двата съвета, избрани от парламента, и в продължителността на техния мандат, който е намален от пет на четири години, също не представлява промяна във формата на държавно управление. Изискванията към изборните членове на ВСС и ВПС от парламентарната квота да не са били действащи прокурори и следователи към момента на избора е мотивирано от това във ВСС да не участват лица, които не са били съдии и биха повлияли негативно при кадровата политика на този орган, а по отношение на ВПС – да не бъдат сугестирани от ръководството на прокуратурата при участие във вземането на решенията от него. Намаляване на продължителността на мандата на ВСС и ВПС има за цел да се избегне бюрократизирането на тези органи, което заедно със забраната за преизбиране на изборните им членове след изтичане на мандата им е мотивирано от необходимостта да не се прекъсне връзката им с проблемите на професионалната дейност на институциите, които представляват.
Считаме, че посочените разпоредби не са противоконституционни, защото не нарушават в недопустима степен баланса между властите. Съгласно чл. 8 от Конституцията държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна. Става дума за трите основни функции на единната държавна власт, възложени за осъществяване от различни системи от органи, които са относително независими един от друг, обвързани са от отношения на взаимен контрол и възпиране и в същото време функционират в определена взаимна връзка. Действащият конституционен модел не осигурява на отделните власти пълна и абсолютна независимост една от друга. Организационното и функционално разграничение на властите има за цел най-вече да разпредели властта, като осигури държавните решения да се вземат от органи, които разполагат с достатъчно предпоставки да вземат в най-висока степен правилно властово решение поради своята организация и функция. Конституирането на различните системи от органи също има отношение към принципа на разделение на властите, но неговият основен смисъл и предназначение е свързан с разпределението на държавната власт и с осъществяването на нейните три основни функции.
Не намирамe, че при формирането на Висшия прокурорски съвет с избирането на шестима негови членове от Народното събрание се нарушават принципът на разделение на властите и балансът при осъществяване на държавната власт от различните системи от органи. С измененията не се отнемат функции, присъщи на съдебната власт, нито се възпрепятства тяхното осъществяване, като се навлиза в сферата на нейната компетентност. Безспорно участието на „представители на гражданското общество“, каквато е ролята на избраните от парламента членове на тези органи, следва да бъде много по-засилено във Висшия прокурорски съвет, отколкото във Висшия съдебен съвет. Квотата на законодателната власт при формирането на Висшия прокурорски съвет е форма на граждански контрол върху дейността на прокуратурата, предвид че нейната основна функция е държавното обвинение, т.е. да привлича към отговорност лица, извършили престъпления, и да поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер. Въпрос на политическа целесъобразност е какъв процент да е тази квота. Да се презюмира недобросъвестност и че избраните членове от Народното събрание във Висшия прокурорски съвет ще оказват политически натиск и влияние върху съдебната власт, е несериозно и не намира опора в Конституцията. Членовете на Висшия прокурорски съвет, избрани от Народното събрание, стават част от този орган, следователно и част от съдебната власт, с произтичащите от това отговорности. Поддаването на влияние, каквото и да е то – политическо или икономическо, няма отношение към това кой държавен орган е избрал лицето, а е свързано със субективните качества на това лице. Опит за влияние може да се оказва и върху членове на Висшия прокурорски съвет, избрани пряко от прокурорите или от следователите. Фактът, че са избрани пряко от магистрати, не изключва възможността опитът за влияние да е успешен. Всички тези въпроси обаче нямат отношение към принципа на разделение на властите и баланса между тях. По същата логика не би могло да се поддържа, че всички други конституционни органи, избирани от Народното събрание или назначавани от президента, са недобросъвестни или би им се оказвал политически натиск.
В обобщение, промените в Конституцията засягащи съдебната власт, извършени от Обикновено народно събрание, не надхвърлят неговата компетентност и не навлизат в тази на Велико народно събрание, тъй като не засягат установената форма на държавно управление в разширителното ѝ тълкуване, което ѝ дава Решение №3/2003 г. по к.д. №22/2022 г. С тях се оптимизира дейността на органите на съдебната система, тъй като са извършени вътре в нея, без с това да се засегнат отношенията на съдебната власт с другите две власти – законодателна и изпълнителна, и без да се нарушат балансът и равнопоставеността между тях в структурно-функционален аспект.
Не са засегнати конституционно предвидените квоти от Народното събрание и професионалната общност на магистратите; потвърдена е системата на съдебната власт по отношение на отделните звена, които я съставляват – съд, прокуратура и следствени органи.
Споделяме разбирането, че практиката на Конституционния съд не може да не се развива с оглед необходимостта да се отчитат новите предизвикателства пред националните държавни органи и институции, неизбежно произтичащи и от задълбочаващите се интеграционни процеси на страната ни. Обратното би означавало да се изключи изобщо възможността правото да се развива в съответствие с променящите се обществени отношения, регулацията на които е провокирала възникването му. Необходимостта от свикване на Велико народно събрание за всяка промяна, касаеща структурата, обхвата на компетентност или функциите на който и да е конституционно определен орган, когато такава промяна не води до съществено нарушаване на баланса на властите, би довело до блокиране на възможността правото да се адаптира към нови реалности.