Становище
от съдия Атанас Семов
по Определение от 26. 9. 2024 г. по к.д. № 24/2024
Подписвам със становище по мотивите определението за допускане до разглеждане по същество на искането по к.д. № 24/2024, тъй като смятам, че Съдът не биваше да подминава без внимание съществен проблем в искането, пряко относим към неговата допустимост.
По силата на чл. 18, ал. 3 от ПОДКС и с оглед прогласената в Определение № 2 от 13. 3. 2024 г. по к. д. № 8/2024 приложимост на тази разпоредба (и на практиката на Съда по нея) и спрямо исканията на осн. чл. 150, ал. 2 от Конституцията, искане от съд до Конституционния съд следва да съдържа аргументирана преценка дали делото попада в приложното поле на правото на ЕС и при положителен отговор – относно последиците от неговото действие в правната система на държавата.
В обстоятелствената част на искането вносителят (Административният съд – Пазарджик), „при съобразяване на чл. 18, ал. З от ПОДКС в контекста на новата редакция на чл. 150, ал. 2 от Конституцията” приема последователно, че „приложимата вътрешна правна норма не попада в приложното поле на правото на Европейския съюз (ЕС)”; „не е налице и връзка с правото на ЕС“; „висящото пред настоящия съдебен състав дело няма връзка с правото на ЕС“.
След което обаче посочва изрично, че „с Изборния кодекс се транспонират“ няколко правни акта на ЕС, сред които „и Директива 94/80/ЕО на Съвета от 19 декември 1994 г. за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори от гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани“. Но приема, че „в случая обаче посочените директиви са неотносими към предмета на делото, като не въвеждат изисквания във връзка с поставения въпрос“.
Смятам, че беше наложително Конституционният съд изрично да установи, че това изложение в искането съдържа дълбоко вътрешно противоречие и напълно неверен извод. Ако законът, разпоредба от който се оспорва, е мярка по транспониране на директива на ЕС, той несъмнено попада в обхвата/приложното поле на Правото на ЕС. Ако материята, предмет на делото пред сезиращия съд, попада в материалния обхват на правото на ЕС – то тази материя, съотв. съдебното производство с предмет в рамките на същата материя, попада в обхвата/приложното поле на Правото на ЕС. В случая материята (местни избори в държава-членка на ЕС) има правна уредба както в чл. 20, § 2, б. „б” и чл. 22, § 1 от ДФЕС, така и в посочените в искането директива и други съюзноправни актове. Следователно както материята, така и приложимият национален закон (Изборният кодекс) – съответно делото пред административния съд – безусловно попадат в приложното поле на правото на ЕС. Това може да се разглежда като пример за очевидна връзка с правото на ЕС. Съответно направеният от сезиращия съд извод – като напълно погрешен.
Въпреки очевидно неверния встъпителен извод, че оспорената разпоредба, съотв. висящото пред настоящия съдебен състав дело, няма връзка с правото на ЕС, съдебният състав съвсем формално изпълнява изискването на чл. 18, ал. 3 ПОДКС, като посочва, че „приложимата вътрешноправна норма не представлява мярка по прилагане на правото на ЕС“, „в което в случая няма годни за прилагане разпоредби, а правото на ЕС не налага определено съдържание на приложимата в случая вътрешноправна уредба“, без да излага никакви аргументи.
Намирам изложеното от сезиращия съд за недопустимо неразбиране на приложното поле на правото на ЕС: не е възможно материята да е уредена с директива, но да „не попада в обхвата на правото ЕС”, нито законът да транспонира няколко съюзноправни акта, но да „не попада в обхвата на ПЕС”. Приемам проявената от Конституционния съд в случая толерантност, но смятам, че в рамките на своите конституционни правомощия той има съществена роля за подпомагане и насърчаване на доброто правосъдие. „При изложените обстоятелства за сезиращия субект на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията /…/ се пораждат определени задължения, произтичащи от функцията му и на съд по правото на Съюза. Това са задължения, които следва да бъдат взети предвид и във връзка с функционирането на националната система за конституционно правосъдие на една държава членка на ЕС, каквато е РБ, в която националните съдилища имат съществена роля за гарантиране върховенството на Основния закон на страната неотделимо от гарантирането на върховенството на правото в целия ЕС като общност правова.” [1]
Намирам за важно да се отчита, че за преценката на сезиращия съд – а и на всеки правоприлагащ субект – от съществено значение е не само съюзната „пряко приложима” правна уредба (както е посочено в определението на КС), но и всички относими разпоредби от правото на ЕС („косвено приложими” като източник за тълкуване и/или мяра за валидност на приложимите вътрешноправни норми, поради това практически с дори по-голямо значение).
През 2021 г. Съдът посочи ясно: „Изясняването на приложимото право е задължение на съда, разглеждащ делото, и задължителен елемент от преценката дали законовата разпоредба, чиято конституционосъобразност се оспорва пред Конституционния съд, има отношение към предмета на разглежданото от него дело. Това предполага изясняване inter alia: дали делото има връзка с правото на ЕС; дали в правото на ЕС има годни за прилагане разпоредби; ако не – кои са относимите съюзни правни норми; дали те налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба; дали са предвидени дерогации; респ. какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на приложимите вътрешноправни норми и дали то не преодолява евентуално съмнение за съответствие на тези норми с Конституцията, както и дали те не са несъвместими с правото на ЕС.”[2]
През 2022 г. Конституционният съд обобщи ясно и изчерпателно:
„Съдът не отстъпва от своята позиция, че изясняване на приложимото вътрешно право в контекста на правото на Европейския съюз е необходимо винаги, когато приложима вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС и особено когато представлява акт по транспониране на съюзна директива /…[3]/ и поради това се дължи на общо основание (ipso jure) от всеки правен субект, който я прилага, и в частност от всеки съд в съдебната система.
Тази преценка от сезиращ по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията субект (съдебен състав на ВКС/ВАС) попада също така в обхвата на отсъждане от Конституционния съд, доколкото пряко се отнася към решаването на преюдициалния въпрос за неговата юрисдикция (Определение от 24. 2. 2022 г. по к. д. № 15/2021 г.).
Това е така, тъй като Република България, като член на ЕС и по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Конституцията, е обвързана от принципите на непосредствена приложимост, примат и директен ефект на правото на ЕС (в този смисъл Решение № 14 от 12 октомври 2021 г. по к. д. № 14/2020 г.) и от задължението за съответстващо на правото на ЕС тълкуване на попадащите в неговото приложно поле вътрешните правни норми, в изпълнение на принципа на ефективност на правото на ЕС (чл. 19, § 1, ал. 2 от Договора за ЕС, ДЕС).
Всеки съд от националната съдебна система по всяко дело следва служебно да провери дали предметът на делото или приложимите вътрешни правни норми имат връзка с правото на ЕС (дали приложимата вътрешна правна норма представлява мярка по прилагането му или по друг начин е свързана с него), и ако установи връзка – да съобрази в пълнота последиците от неговото действие.
Това означава последователно да бъде установено: дали в правото на ЕС има самоизпълними норми (годни за прилагане като източник на субективни права)[4]; ако не – кои са относимите съюзни правни норми (вкл. принципи)[5]; дали те налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба[6]; дали допускат изключение (дерогация); дали оставят на държавата свобода на преценка (дискреция) при приемането на вътрешни правни мерки (особено при транспониране на директива), дали са спазени границите на допустимата дерогация и/или дискреция; какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на приложимите вътрешноправни норми, вкл. и дали то не преодолява евентуално съмнение за противоречие на тези норми с Конституцията; както и дали те[7] не са несъвместими с правото на ЕС[8].
Ако съответстващо на правото на ЕС тълкуване на приложимата вътрешна правна норма се окаже невъзможно, тъй като би противоречало пряко на смисъла на нормата (тълкуване contra legem), е налице противоречие, при което вътрешната правна норма трябва да бъде оставена неприложена, без да се иска или изчаква отмяната на тази разпоредба по законодателен или друг конституционно предвиден ред (Съд на ЕС, дело A c/ B et a., C-112/13, ECLI:EU:C:2014:2195)[9], с резервата за съмнение за порок на относимата съюзна правна норма (ultra vires или друг) или за нарушаване на националната конституционна идентичност, при което ще е необходимо произнасяне на Съда на ЕС.
В случай на основателно съмнение относно валидността или тълкуването на относима съюзна правна норма националният съд също трябва да поиска преюдициално произнасяне на Съда на ЕС и да се съобрази с него.
Само ако след осъществяването в пълнота на този анализ за съда остане или възникне основателно съмнение за противоречие с Конституцията на приложима вътрешна правна норма или на относима съюзна правна норма, той следва да потърси произнасяне на Конституционния съд със съответните доводи.
Когато една вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС, единствено прочитът ѝ в неговия контекст може да разкрие в пълнота нейните цели, съдържание и правни последици. Съответстващото на правото на ЕС тълкуване на вътрешната правна норма в неговия обхват е определящо за прилагането на тази норма. То може да позволи преодоляване на противоречие между вътрешната норма и правото на ЕС, от една страна, както и между вътрешната норма и националната конституция, от друга страна. Така обоснованият подход е още по-наложителен в случаите /…[10]/, когато оспорената пред Конституционния съд норма – или целият акт – транспонира съюзна директива.”
През 2022 г. самият Върховен административен съд[11] от своя страна потвърди изрично и ясно: всеки национален съд като съд по правото на ЕС дължи служебно проверка дали приложимата вътрешна правна норма, по-общо ситуацията и делото по повод нея, попадат в приложното поле на правото на ЕС и ако да: всеки съд дължи ipso jure, служебно и винаги, тълкуване на вътрешната правна норма в съответствие с правото на ЕС (когато тази норма попада в приложното му поле), защото България е обвързана от принципите на непосредствена приложимост, директен ефект и примат на правото на ЕС и от задължението за съответстващо тълкуване.
Намирам, че разглежданото искане по настоящото конституционно дело изпълнява посочените изисквания само частично и напълно формално и поради това беше необходимо Конституционният съд да вземе отношение, макар и с цел окуражаване на съдилищата да упражняват правото по чл. 150, ал. 2 от Основния закон да не обяви недопустимост на искането.
Съдия Атанас Семов
[1] Разпореждане (на съдия-докладчика М. Карагьозова-Финкова) по к. д. № 14/2020. Убедено смятам, че и разпорежданията на съдия-докладчиците трябва да се публикуват на сайта на КС заради тяхната полезност erga omnes...
[2] Определение от 14. 9. 2021 г. по к. д. № 13/2021.
[3] Какъвто в конкретния случай е законът, предмет на делото.
[4] При наличие на такива съюзни правни норми, съдията е длъжен да приложи именно тях – независимо дали в националното законодателство действа по същество същата (според него…, понякога само наглед) правна уредба. Съюзните правни норми са предназначени за прилагане в държавите-членки (когато са годни за това, самоизпълними). В уредена със самоизпълними съюзни правни норми материя прилагане на вътрешни правни норми е допустимо само за доуреждане на неуредени в съюзното право аспекти на обществените отношения и/или когато съюзна норма изисква или допуска това.
[5] „Относимите” съюзни правни норми позволяват, понякога изискват, прилагане (директивите често изискват и нарочно приемане) на вътрешни правни норми – и в такъв случай приложими (в тесен смисъл) по делото пред националния съдия са именно вътрешните правни норми в материята.
Именно затова се дължи тълкуване на приложимите вътрешни правни норми в съответствие с относимите съюзни правни норми.
[6] Типичен пример са разпоредбите на директивите, които изискват транспониране (в смисъл на постигане на целения с тях резултат, в някои случаи и възпроизвеждане във вътрешни разпоредби).
[7] Става дума именно за дотук определените за приложими по делото вътрешни правни норми.
[8] При което възниква задължения за националния съдия – „сам, на своето равнище и по своя собствена преценка” да ги остави неприложени („независимо от ранга им”).
[9] Неотдавна по българско преюдициално запитване СЕС намери за необходимо да ясно да потвърди, че „съгласно трайно установената съдебна практика националният съд, натоварен в рамките на своята компетентност с прилагането на разпоредбите на ПЕС, е длъжен да гарантира пълния им ефект, като при необходимост по собствена инициатива остави без приложение разпоредбите на националното законодателство, които им противоречат, без да е необходимо да иска или да изчаква тяхната предварителна отмяна по законодателен път или по какъвто и да било друг конституционен способ” – CJUE (Голям състав), 5. 7. 2016, Ognyanov (Огнянов), C‑614/14, ECLI:EU:C:2016:514, т. 34, където Съдът припомня CJUE, 20. 10. 2011, Interedil, C‑396/09, т. 38 и цитираната там практика; CJUE, 4. 6. 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, т. 32 и цитираната там практика и CJUE, 5. 4. 2016, PFE, C‑689/13, т. 40 и цитираната там практика.
[10] Какъвто е и случаят по конкретното конституционно дело, респ. по делото пред сезиращия съд – и именно затова този анализ е безусловно дължим от този съд.
[11] Искане до КС от 5. 7. 2022 г. по силата на Определение от 23. 6. 2022 по адм. дело № 198/2022.